La posibilidad de materializar en 2022 las disposiciones constitucionales en materia de revocación de mandato del Presidente de la República ha desatado una fuerte polémica en la arena legislativa y política del país. Las posiciones se encuentran sumamente polarizadas; para los promoventes de la ley reglamentaria, nos encontramos frente a la posibilidad histórica de consolidar el control ciudadano sobre sus representantes; pero para sus detractores, la iniciativa solo alimenta la posibilidad de un ejercicio propagandístico del grupo político en el poder.
El hecho es que, más allá de la discusión sobre la pertinencia o no de llevar a cabo la revocación de mandato, o del debate sobre una posible inconstitucionalidad de aplicarla retroactivamente a los gobernantes vigentes por el antecedente de la resolución SUP-JDC 134/2019 del TEPJF en el caso de Chihuahua, lo cierto es que dicha disposición ya se encuentra contemplada en la Constitución, y existe la posibilidad real que la Ley se apruebe al inicio de los trabajos de la siguiente legislatura, o que aun cuando no haya consensos para aprobar la ley reglamentaria correspondiente, el INE haga uso de sus facultades reglamentarias y genere el marco regulatorio necesario que de certidumbre para llevarla a cabo. Lo que llama la atención, es que poco o nada se ha comentado que en la reforma se estableció que la revocación de mandato también aplicará para los gobernadores y gobernadoras de los estados, y también ha habido omisión legislativa de los congresos locales, dejando en el limbo y ante gran incertidumbre la posibilidad de llevar a cabo esta actividad el próximo año.
La reforma de diciembre de 2019 estableció en el sexto transitorio la obligación del legislador local para que dentro de los dieciocho meses siguientes a la entrada en vigor del Decreto, garantizara “el derecho ciudadano a solicitar la revocación de mandato de la persona titular del Poder Ejecutivo local”. Al igual que el Congreso de la Unión, todos los congresos locales incumplieron con la aprobación de las adecuaciones constitucionales correspondientes a la revocación del mandato de gubernaturas en el plazo establecido. Y a diferencia del orden federal, en los estados ni siquiera se han presentado iniciativas en los 32 legislativos locales para incorporar la figura de la revocación de mandato en sus constituciones y reglamentarlo, lo cual evidencia un claro desinterés en este ejercicio por parte de gobernadores y gobernadoras y de los grupos políticos locales en general, a diferencia del empuje que ha presentado tanto el presidente de la República, y los partidos políticos que lo respaldan, que a nivel nacional están promoviendo la materialización de este derecho, pero en lo local no presentan el mismo entusiasmo.
De acuerdo a lo establecido en la Constitución, corresponde a los Organismos Públicos Locales (OPL) organizar los procesos de revocación de mandato de gobernadoras y gobernadores. Tanto los OPL como el INE, cuentan con facultades reglamentarias sobre algunas disposiciones constitucionales que han sido validadas en instancias jurisdiccionales, y que podrían servir para darle viabilidad a este derecho a pesar de la omisión legislativa. Sin embargo, en el caso de la revocación de mandato quizás la potestad reglamentaria de unos y otros tenga una valoración distinta.
Como se ha comentado, con relación a la revocación de mandato del Presidente de la República, aun cuando no haya Ley que la regule es muy probable que el INE haga uso de sus atribuciones reglamentarias para darle certidumbre a esta actividad. Primeramente, porque el propio legislador dejó establecidos plazos, condiciones y requisitos en la propia reforma constitucional y en sus transitorios, que podrían viable su ejecución (si bien insuficientes). Y en segundo término, porque aun y cuando la reforma establece reserva de ley a favor del legislador (la cual ha incumplido hasta ahora), la propia Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) en la resolución de la Controversia Constitucional 203/2020, determinó que el INE debe prever –de manera precautoria– los recursos suficientes para la realización de cualquier instrumento de participación ciudadana, por lo que se encuentra obligado a contemplar recursos en su Anteproyecto de Presupuesto para una posible organización del proceso revocatorio el próximo año y, para ello trabaja en la aprobación de un lineamiento que le permita justificar los gastos adicionales que solicitará a la Cámara de Diputados.
Ahora bien, en el caso local, la resolución de la SCJN no vincula directamente a los OPL, y y en relación a la revocación de gobernadoras y gobernadores, la reforma constitucional generó poco desarrollo regulatorio del cual partir. Se estableció que la solicitud deberá plantearse durante los tres meses posteriores a la conclusión del tercer año del periodo constitucional (o sea que para 2022 podría operar para los gobernadores de Chiapas, Ciudad de México, Coahuila, Guanajuato, Jalisco, Estado de México, Morelos, Puebla, Tabasco, Veracruz y Yucatán, pues en los demás estados las gubernaturas tendrían menos de tres años en el cargo), por un número equivalente, al menos, al diez por ciento de la lista nominal de electores de la entidad federativa (porcentaje mucho mayor al tres por ciento exigido para el caso del presidente de la República, lo que hará muy poco viable este ejercicio), en la mitad más uno de los municipios o alcaldías de la entidad. Que podrá llevarse a cabo en una sola ocasión durante el periodo constitucional, mediante votación libre, directa y secreta. Que será vinculante cuando la participación corresponda como mínimo al cuarenta por ciento de la Lista Nominal y la votación sea por mayoría absoluta. Que la jornada de votación se efectuará en fecha posterior y no coincidente con procesos electorales o de participación ciudadana locales o federales y que quien asuma el mandato del ejecutivo revocado concluirá el periodo constitucional, y nada más.
Luego entonces, ante el poco desarrollo en la Constitución Federal para detonar la la facultad de los OPL para regular una figura que ni siquiera ha sido adecuada en las constituciones locales, y ante el marcado desinterés de los y las ejecutivos locales y de los congresos de los estados, es muy poco probable que el próximo año se organicen procesos de revocación de mandato en los estados. Sin embargo, hay escenarios que no pueden descartarse donde sí pudiera haber un marco regulatorio local para garantizar el ejercicio revocatorio local en 2022 como lo mandata la Constitución.
Primeramente, cabe la posibilidad que en la Ley Reglamentaria que pudiera aprobar en próximas semanas el Congreso de la Unión, o que el INE en su probable lineamiento aprovechando sus facultades de atracción, incluyan reglas que sean vinculantes para la organización de los procesos revocatorios que son competencia de los OPL en los estados. También puede darse el caso que los mismos OPL establezcan lineamientos a pesar del poco desarrollo en la Constitución Federal y de la reserva de ley establecida, teniendo en cuenta que hay antecedentes que ya han sido validados por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF), como en caso reciente de los lineamientos que varios han expedido en materia de violencia política de género ante la omision legislativa local.
Tambiénexiste la posibilidad de que el marco regulatorio se establezca por determinación judicial, pues el sistema constitucional mexicano contempla medios de control frente a omisiones legislativas, aunque en este caso las posibilidades de garantizar este derecho en los plazos que quedaron establecidos en los transitorios de la reforma constitucional son prácticamente nulos. Aun así, ante la existencia de una mínima posibilidad, no resulta ocioso que los OPL estén atentos y preparados a esta posibilidad.
De entrada existe la posibilidad de que se obligue a las instancias legislativas a atender el mandato constitucional mediante el uso de la Controversia Constitucional por omisión, la cual es de conocimiento exclusivo de la SCJN. Aun cuando el control de las omisiones legislativas no está previsto expresamente ni en la Constitución Federal ni en la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, sí se han presentado ante la SCJN este tipo de planteamientos, y la procedencia para el control de éstas, se ha ido construyendo a partir del análisis de cada caso. Con base a los criterios que ha establecido la SCJN, el abanico de sujetos con legitimación procesal para activar la acción por omisión legislativa local es sumamente amplio, pero básicamente se trata de los poderes y órganos de gobierno mencionados en el artículo 105 de la Constitución Política. Si la SCJN comprueba la omisión legislativa puede obligar al legislativo para que éste en ejercicio de su poder actúe y legisle dentro de un plazo determinado. El problema es que de acuerdo a diversos estudios, se ha acreditado que en promedio la SCJN tarda un año aproximadamente para resolver una controversia constitucional, con lo cual esta vía descarta completamente la posibilidad de que la revocación de mandato local pueda organizarse en 2022.
Otra vía es la interposición del Amparo, pues la SCJN ha determinado que es procedente en contra de las omisiones legislativas, al considerar que la Constitución Federal y la Ley de Amparo no excluyen o impiden que pueda ser promovido en estos casos, además de que no afecta el principio de relatividad de las sentencias, en virtud del cual, las sentencias dictadas en estos juicios sólo protegen a quien los promueve. Esto se ha potencializado a partir de la reforma constitucional en materia de derechos humanos de 2011, pues desde entonces bajo la figura del interés legítimo (individual o colectivo) se puede reclamar a la autoridad la no expedición de normas. En este caso el recurso puede ser activado por particulares y los efectos de una probable sentencia sería la obligación al órgano legislativo de legislar en un plazo determinado, pero también en este escenario la posibilidad de contar con un marco regulatorio llevaría varios meses, de ahí que estaríamos fuera del plazo previsto en la reforma constitucional.
Una última posibilidad es que no se alegue judicialmente omisión legislativa, sino violaciones a derechos políticos-electorales ante el tribunal electoral. En este caso el acto impugnado pudiera ser la negativa de los OPL a publicar la convocatoria para organizar la revocación de mandato en el plazo establecido en el transitorio de la reforma constitucional. El TEPJF en el caso emblemático de Cherán, estableció que derivado de la reforma de 2011 todas las autoridades (jurisdiccionales o no) tienen el deber de observar en la interpretación y aplicación de los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales correspondientes el principio pro persona. En dicho asunto el TEPJF consideró que el OPL de Michoacán incumplió con estas obligaciones, porque si el tema que se le planteaba tenía relación con derechos humanos de los pueblos indígenas, entonces se encontraba obligado a aplicar los principios rectores que la Constitución establece respecto de tales derechos, aun cuando no hubiese Ley reglamentaria. Con este antecedente cabe la posibilidad que el TEPJF pudiera obligar a los OPL a hacer uso de sus facultades reglamentarias para garantizar el derecho ciudadano contemplado en la Constitución a revocar anticipadamente el mandato a sus gobernantes. Este recurso pudiera ser activado por cualquier ciudadano o grupo de ciudadanos que acredite interés legítimo, y pudiera presentarse a partir de que los OPL den respuesta negativa a solicitudes de publicación de convocatoria de plebiscito revocatorio.
Como vemos, aunque remota existe la posibilidad que los OPL deban establecer reglas y asumir determinaciones que permitan el adecuado desarrollo de la revocación del mandato de gobernadoras y gobernadores el próximo año, por lo éstos deberán estar preparados, y anticipar previsiones presupuestales, logísticas y operativas correspondientes, y que las autoridades hacendarias locales contemplen la posibilidad de ese gasto. De todas formas, de no haber ninguna resolución que lo obligue, o que no se reúna el mínimo de firmas ciudadanas necesarias para emitir la convocatoria, dichas previsiones presupuestales tendrían que regresarse a la Tesorería correspondiente.
Dentro de lo que cabe habría dos muy buenas noticias. La primera es que las instituciones electorales del país han demostrado su gran capacidad operativa para organizar comicios, no solo el INE sino también los OPL, por lo que la calidad logística para organizar procesos revocatorios locales no estaría en entredicho; y lo segundo, éstas han demostrado la suficiente confiabilidad e imparcialidad para garantizar que de llevarse a cabo estos ejercicios, serán una versión democrática de control ciudadano de la revocatoria, menos plebiscitaria y más republicana.
