Los tratados de libre comercio requieren de reglas de origen para asegurar que los beneficios sean recibidos por las economías miembro. Deben estar diseñadas de tal suerte que se puedan cumplir, que sean verificables y que logren un balance entre proveeduría regional y competitividad. En la medida en que las reglas sean estrictas, dan preferencia a la proveeduría regional, a costa de la competitividad de bienes o servicios finales. El nivel restrictivo de las reglas varía en función de la naturaleza de los bienes y servicios—entre más globalizados deben ser menos estrictas, del nivel de aranceles de nación más favorecida (NMF) para la importación de bienes finales—entre más altos más valiosa la regla, y de los programas de exención o remisión de impuestos a la importación de insumos—entre menos se permitan, más se estimula el uso de insumos regionales.
La negociación de las reglas para cada categoría de productos tiene un componente técnico (diseño óptimo) y uno político (capacidad de cabildeo de los sectores involucrados). Las reglas del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) y ahora del Tratado entre México, Estados Unidos y Canadá (T-MEC) tienen ya tres décadas de implementación, lo que permite derivar importantes lecciones.
La primera es que la limitación a los programas de exención o remisión de impuestos a la importación de insumos del artículo 303, implica un alto nivel de disciplina, inusual en la mayoría de los tratados en el mundo, y que lleva a que los países con altos aranceles NMF para insumos los reduzcan al mínimo común denominador o a cero. Este artículo funciona como un antídoto para la diversión de comercio y para promover la apertura multilateral. En México, el 303 es la razón que explica que hayan descendido de manera muy significativa y unilateralmente, los aranceles de insumos clave para amplios sectores industriales y que se cuente con Programas Sectoriales ambiciosos. Sin esa reducción de aranceles, las exportaciones serían mucho menores y menos diversas.
La segunda es que las reglas de origen estrictas resultan contraproducentes para el crecimiento. Terminan convirtiéndose en camisas de fuerza que reducen la disponibilidad de insumos, su variedad, su calidad, la innovación de tipos, resistencias, superficies, texturas, diseños y materiales y en su encarecimiento. La barrera artificial de la regla acaba no protegiendo al sector en la medida en que los aranceles de importación de bienes finales al mercado más grande, en este caso Estados Unidos, sean bajos—lo son, ya que la ventaja de la proveeduría mundial es mayor a la protección de la regla y el arancel. Por estas razones, las reglas de origen estrictas terminan reduciendo el tamaño del sector que las propuso: ganaron el argumento político, pero perdieron el técnico.
Hay muchos ejemplos de lo anterior. El más notorio es la regla de origen impuesta por la llamada Jones Act que Canadá y México no lograron modificar en la negociación del TLCAN y no persiguieron con suficiente ahínco en la del T-MEC. La Jones Act no sólo requiere que el acero para la construcción y reparación de embarcaciones sea de Estados Unidos, sino que limita el cabotaje entre sus puertos a barcos domésticos, construidos y reparados en el propio país. Dada la relativa intensidad de mano de obra y de trabajo artesanal para la reparación de embarcaciones, la ausencia de integración regional y la no participación de México, han resultado en que la construcción y reparación haya casi desparecido de América del Norte y que China, Corea del Sur y Dinamarca dominen el transporte marítimo. La flexibilización de la Jones Act es una condición clave para el desarrollo del comercio en el Golfo de México y para lograr que Chiapas, Oaxaca, Guerrero, Tabasco y Veracruz y la península de Yucatán abran una frontera con la costa este de Estados Unidos y se modifiquen, de manera radical, sus posibilidades de crecimiento.
Algo similar sucede en materia textil, confección y calzado, sobre todo los primeros dos. A pesar de tener la regla de origen más estricta y decenas de propuestas para limitar el ingreso de insumos y productos terminados de China y otros países asiáticos, viendo los resultados queda claro que los esfuerzos de protección han sido infructuosos. Estos sectores en América del Norte son más pequeños que hace tres décadas, mientras que su desarrollo en Asia ha sido espectacular. Las limitaciones para la obtención de fibras, hilos, telas, forros, cierres, botones, listones y toda clase de avíos hacen imposible una integración vertical exitosa, desde el diseño e influencia en moda, hasta producción con la variedad y calidad que demandan los consumidores finales. Son éstos últimos los que terminan decidiendo el tipo de prendas que se fabrican y portan y ya no al revés como en una economía protegida.
El contraejemplo más claro es el sector electrónico y de alta tecnología. En él, la expansión continúa; el norte de México es una potencia mundial, a pesar de que la protección es inexistente: proveeduría global con aranceles cero de NMF en bienes finales e insumos y, por tanto, reglas de origen que no aplican.
El caso de automóviles es intermedio. Allí, las reglas muerden, pero poco, ya que el arancel para ingresar a Estados Unidos para coches es de 2.5% y la preferencia vale, pero no de manera excesiva. Es decir, hay armadoras europeas o asiáticas que son competitivas aun pagando el arancel. Para el caso de pick ups y automóviles similares, el arancel de NMF es de 25%, por lo que la preferencia del T-MEC es sustancial, las reglas de origen muerden y, por ello mismo, México es el único exportador a Estados Unidos. La negociación del T-MEC implicó un endurecimiento de las reglas para favorecer al acero y aluminio de este último país y ahora quiere endurecerlas todavía más, por lo que Canadá y México han pedido, con razón, un pánel de solución de controversias que debe fallar a su favor. Con reglas demasiado estrictas, la probabilidad de que los coches exitosos del futuro sean diseñados en Asia o Europa es más alta.
Los fuertes flujos migratorios provenientes de América Central y a través de la frontera sur de México han generado un amplio movimiento para establecer condiciones favorables para la generación de empleo en Guatemala, Honduras y El Salvador. Un número creciente de grupos de interés está cabildeando a la Casa Blanca y al Congreso de Estados Unidos para que la regla de origen del CAFTA-DR (tratado de libre comercio para América Central y la República Dominicana) sea totalmente flexible, de transformación simple, para estimular la confección y el empleo con proveeduría global, y facilitar el derecho a no emigrar.
El gobierno mexicano debe dar seguimiento a esta iniciativa para, si empieza a tener resonancia, sumarse a ella o evaluar qué hacer: solicitar reglas flexibles en el T-MEC u oponerse a la creación de empleos en América Central y el Caribe.
