Por: Detlef Nolte
A mediados de noviembre, durante un evento organizado por el Banco Central de la Republica de Argentina, la secretaria ejecutiva de la CEPAL comentó “que hemos ido hacia atrás en materia de integración regional”. Alicia Bárcena tiene mucha razón. La pandemia COVID-19 ha producido efectos colaterales para los procesos de integración regional. COVID-19 aterrizó en América Latina y el Caribe en un momento de gran vulnerabilidad y debilidad de sus economías e instituciones multilaterales. Estalló cuando el regionalismo ya estaba en crisis con la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) en proceso de disolución, la Comunidad de Estados Latinoamericanos y del Caribe (CELAC) semiparalizada y un Mercado Común del Sur (Mercosur) en búsqueda de su misión y su futura inserción en la economía global.
La pandemia tiene repercusiones multidimensionales para el regionalismo latinoamericano. En lo económico la pandemia ha profundizado la crisis. Después del fin del boom de las materias primas, en el periodo 2014-2019 la tasa de crecimiento del PIB regional (0,4%) fue la menor desde la década de 1950. Según el pronóstico más reciente del FMI de octubre el PIB de América Latina y el Caribe se contraerá en un 8,1% en 2020 y recuperará por 3,6% en 2021.En el mediano plazo, hacer frente a la crisis económica dominará la política en América Latina.
La predominancia del sector primario en las exportaciones de los países latinoamericanos ha sido un obstáculo de gran envergadura para alcanzar una mayor regionalización económica, basada en sectores industriales y la creación de cadenas de valor regionales. Las secuelas de la pandemia podrían incrementar la dependencia económica de China y así intensificar aún más la reprimarización de las economías. Si bien en el primer semestre de 2020 las exportaciones de América Latina a Estados Unidos (–19,5%) y la UE (–18,6%) cayeron significativamente, la reducción de las exportaciones a China fue mucho menor (–1,0%); y las exportaciones del MERCOSUR a China incluso aumentaron un 13,2%. Es llamativo el caso de Brasil donde la soja representó el 43% de las exportaciones a China.
La crisis causada por COVID-19 tiene un impacto negativo en el comercio intrarregional. Según las estadísticas de BID-INTAL ya en 2019 los flujos comerciales intrarregionales habían disminuido en 8,3%. Como resultado de la recesión causada por COVID-19 en el primer semestre de 2020 el comercio intrarregional se redujo por otro 23,2%. Como resultado bajó el coeficiente de comercio intrarregional para América Latina a 11%; con valores mucho más bajos a nivel subregional (con la excepción de Centroamérica). Según cálculos de la CEPAL, la participación del comercio intrarregional en el comercio total bajó a 9% en el Mercosur, a 7,3% en la Comunidad Andina y a 2,7% en la Alianza del Pacífico. A modo de comparación en la UE, es más del 60%. Para dar un nuevo impulso al regionalismo latinoamericano se debe promover y profundizar la integración económica.
La crisis del COVID-19 ha desplegado sin piedad los déficits estructurales del regionalismo latinoamericano. Una crisis también podría ser una oportunidad. Pero esto requiere liderazgo y una agenda común. La Unión Europea (UE), por ejemplo, ha demostrado que está preparada para reaccionar en el caso de crisis profundas. Parece que, en última instancia, la pandemia ha conducido a un fortalecimiento de la UE mediante un paquete de revitalización económica a una escala sin precedentes que incluye para su financiamiento un endeudamiento europeo común. También hay coordinación entre los estados miembros y la UE a la hora de comprar vacunas.
En contraste, la pandemia ha vuelto a poner de manifiesto las carencias del regionalismo latinoamericano. En el presente no existe un liderazgo lo suficientemente fuerte en América Latina (ni singular, ni compartido) que pueda promover proyectos regionales o ponga fin a la parálisis por la que atraviesan algunas de las organizaciones regionales. Peor aún, lo que se puede observar es un liderazgo negativo de Brasil (y de alguna manera también de México) durante la pandemia. Ni Brasil ni México han sido un modelo para hacer frente a la pandemia de COVID-19. México en el marco de la presidencia pro tempore de CELAC al menos ha tratado de poner el tema en la agenda del debate latinoamericano. Por el contrario, Brasil ha renunciado a todo reclamo de liderazgo en el tema de la pandemia en la agenda regional y tampoco ha mostrado voluntad de participar activamente en la conformación del mundo posterior al COVID-19.
En ausencia de un liderazgo regional, actores externos podrían impulsar la integración regional. Pero aquí también la constelación internacional es bastante desfavorable. La UE, que ha apoyado procesos de integración regional en el pasado, está actualmente demasiado ocupada consigo misma y revela una falta de visión estratégica a largo plazo. El acuerdo con el Mercosur podría dar un mayor protagonismo internacional a este bloque regional. Pero el acuerdo está en el limbo por los incendios en la Amazonía y el proteccionismo para el sector agrícola de la UE. También hay que admitir que la política populista de Bolsonaro y la crisis permanente de Argentina no hacen del Mercosur un socio particularmente atractivo en este momento.
La UE compite en América Latina con China y Estados Unidos. Si bien esta competencia puede tener efectos positivos sobre el regionalismo latinoamericano, este no es el caso del conflicto entre China y Estados Unidos. Mientras China utiliza la rápida recuperación económica para expandir su influencia en América Latina, Estados Unidos está practicando una política de contención económica hacia China en la región. Esto resultó en una mayor politización de las relaciones comerciales con América Latina. La atracción económica de China y la presión política de Estados Unidos están teniendo un efecto negativo en la integración regional. En lugar de fortalecer la cohesión regional y conducir a una acción coordinada, aumentan las fuerzas centrífugas.
La pandemia aún no ha terminado. Desde una perspectiva optimista se puede afirmar que el proceso de desintegración en América Latina, que culminó con el retiro de casi todos los países miembros de UNASUR, no continuó. Pero parece que fue más un resultado de la inercia institucional que de la resiliencia del regionalismo latinoamericano. No hubo una respuesta más integral y coordinada para abordar los numerosos desafíos que plantea la pandemia.
Surge la pregunta de si las organizaciones regionales latinoamericanas están adecuadamente preparadas y equipadas para los desafíos del mundo post-COVID-19. En su intervención, Alicia Bárcena lamento que en el proceso de reorganización económico del mundo “nuestra región no define su estrategia". Existe el riesgo de que como resultado de la pandemia el peso de América Latina en la economía mundial continúe disminuyendo y su papel se limite al de proveedor de materias primas. América Latina no tiene voz en el debate sobre los desafíos actuales en la política internacional y el futuro del orden global. Actualmente no hay razón para ser optimista.
Detlef Nolte es politólogo e investigador asociado del German Institute for Global and Area Studies (GIGA) y del German Council on Foreign Relations (DGAP). Fue Director del Instituto de Estudios Latinoamericanos y Vpdte. del Instituto de Estudios Globales y de Área del GIGA.
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