Hace algunos días tuve la oportunidad de leer un documento elaborado por el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), titulado “Resultados del Análisis de las Compras Consolidadas de Medicamentos 2019-2021”1. De manera muy extraña, el documento, compartido por medio electrónico, no ofrece mayores referencias sobre los funcionarios responsables de su elaboración, tampoco señala fecha de publicación o algún indicio del área encargada del organismo que lo integró. Es en verdad extraño, así como extrañas son las condiciones actuales que se viven en el sistema de salud, rebasado por discursos y pésimos resultados en su gestión. Aspiro a que el IMSS ofrezca más detalles del documento.
A reserva de lo señalado, en dicho documento hay un esfuerzo de comparación entre las compras consolidadas de medicamentos para 2019 -realizada por última ocasión por el IMSS-, 2020 -encabezada por la Oficialía Mayor (OM) de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP)- y 2021- correspondiente a la realizada por la Oficina de Naciones Unidas de Servicios para Proyectos (UNOPS),-particularmente entre 251 medicamentos coincidentes en los tres años procesos que fueron adquiridos para consumo del mismo IMSS.
Cabe recordar que hay cambios fundamentales en los procesos de cada año: en 2019, se realizó con la participación de los distribuidores que los laboratorios asignaron para atender la demanda, tal y como sucedía en el pasado. Para 2020, dicho proceso ocurrió sin la participación de los distribuidores (acusados de “encarecer” los medicamentos sin que exista demostración plena y mucho menos algún proceso legal); en su lugar, el gobierno federal decidió hacerse responsable de la logística y distribución y designó a la empresa estatal Laboratorios de Biológicos y Reactivos de México, S. A. de C. V. (BIRMEX) -en conjunto con el Instituto de Salud para el Bienestar (INSABI)- como la encargada de hacerlo a través de la contratación de ocho “operadores logísticos”, que son distribuidores que ya colaboraban con los laboratorios, pero en esta ocasión de manera exclusiva para BIRMEX-INSABI. En 2021, se mantuvo dicha misma figura de operadores logísticos (nueve para dicho año) al que se agregó la participación de UNOPS, que, junto con el INSABI, deben dar seguimiento al abasto, al gestionar las órdenes de suministro que el organismo internacional debe emitir a los laboratorios para su entrega en los almacenes o unidades médicas de las instituciones participantes que se les asignan en el país.
El objetivo es comparar los precios entre los años involucrados, y con ello demostrar si la OM y UNOPS lograron “mejores” precios. Tal comparativo se logra al actualizar los precios de 2019 para comparar con 2020, y de manera similar, 2020 en comparación con 2021 en la inflación general reportada en el país: 3.4% y 7.1% respectivamente.
El análisis propuesto considera algunos ajustes relevantes: en 2020, al precio unitario obtenido del fallo se agregó el costo promedio unitario de los servicios de los operadores logísticos (1.8560 pesos). Para 2021, al precio de adjudicación de UNOPS se suma también el costo promedio unitario de los servicios de logística y distribución (1.7784 pesos), así como el prorrateo por pieza de la comisión cobrada por este organismo internacional estimada en 406.8 millones de pesos (es decir, 0.8941 pesos por pieza). Para garantizar un correcto análisis, el IMSS considera las piezas adjudicadas por UNOPS en 2021 para obtener los importes respectivos con los precios de cada uno de los años con los ajustes señalados.
¿Qué hallazgos obtiene el IMSS? Para el caso de 2020, demuestra que, de las 251 claves de medicamentos comparadas, 197 claves (78.5%) fueron adquiridas a mejor precio por la OM respecto a lo que hizo el IMSS; en 2021, UNOPS lo hizo mejor en 109 claves (43.4%). Ello, significa que el costo total de estas claves, a nivel de fallos, bajó sustancialmente, al pasar de 9.7 mil millones de pesos (mmdp) a precios del IMSS, a 7.83 mmdp con la OM y a solo 7.6 mmdp en manos de UNOPS, con ello, concluye que estos dos organismos han logrado hacerlo de manera “eficiente” y con generación de ahorros, donde UNOPS, en lo particular, cumple al lograr mejores condiciones de mercado. Estos hallazgos se complementan con algunos otros indicadores que “fortalecen” la eficiencia de los procesos (esquema 1) entre 2019 a 2021: el número de instituciones participantes creció de 43 a 45, los proveedores adjudicados pasaron de 52 a 151, las claves de medicamentos adjudicadas crecieron de 1,169 a 1,467. Solo en el indicador relativo al porcentaje de recetas surtidas se registra un decremento sustancial, al pasar de 98.2% a 91.2%, donde el impacto por la COVID-19 influyó, definitivamente.
El documento refleja un esfuerzo de análisis que resulta parcial, pues se limita a realizar comparativos de resultados de fallos sin considerar el ejercicio de los contratos que deriven de los mismos. Omite por completo realizar algún análisis de la compra consolidada para el segundo semestre de 2019 por parte de la OM, que se caracterizó por ser el primer “experimento” por excluir a distribuidores y por un proceso improvisado y desastroso, donde un número importante de medicamentos e insumos no fueron adjudicados al no garantizar correctamente los tiempos que originó un empalme poco afortunado con los contratos vigentes con la compra consolidada de 2019 del IMSS, en la que el desorden y falta de planeación dieron lugar, desde entonces, a la incertidumbre y total deficiencia en la logística y distribución.
El análisis del IMSS también ofrece una visión sesgada en sus cifras: el crecimiento en proveedores de 2019-2021 (52 a 151) ocurrió realmente por la exclusión de distribuidores en los procesos de 2020 y 2021, por lo que los laboratorios asistieron de manera directa como proveedores, sin la representación de los primeros. Se trata en realidad de un retroceso, pues históricamente en este tipo de compras han llegado a participar poco más de 200 laboratorios y la media es de 175, donde típicamente participaban 60 distribuidores (el esquema 2 ofrece un resumen de la evolución de las compras consolidadas de 2013 a 2021, en el que quedan manifiestos los pésimos resultados de 2019 a 2021). Esto significa que ha incentivado negativamente a promover mayor participación, cuando particularmente en México se cuenta con empresas establecidas que han provisto de sus bienes a las instituciones públicas.
De igual manera, el documento omite la compra consolidada del INSABI en 2021, aquella llamada “plan B” que atendió de manera urgente 48% de claves medicamentos que no logró asegurar la UNOPS (¡653 claves!) a través de adjudicaciones directas provenientes de la investigación de mercado emitida en junio de 2021, sin amparo en la ley de adquisiciones, en la que se establece la forma de proceder con apego a la transparencia.
En cuanto a la compra de 2020, el análisis no señala que dichos procesos se caracterizaron por enormes retrasos, que llevó a ejercer contratos en marzo y abril, cuando la mejor de las prácticas es tener a los proveedores asignados en octubre del año inmediato anterior. También ocurrieron los llamados “grupos focales” que, a reserva de los trabajos técnicos realizados entre especialistas para seleccionar medicamentos, dieron lugar a un número importante de adjudicaciones directas y de manera improvisadas con asignaciones incluso en los meses marzo y abril. Es decir, al menos el primer trimestre de 2020, las instituciones se encontraron del todo descubiertas para contar con el suministro de estos bienes y resolvieron a través de sus propios procesos de compra y con el ejercicio extendido de las consolidadas de 2019.
En particular, 2021 se distingue por ser el año de mayor desorden en las compras públicas, donde el resultado del ejercicio de la compra pública es totalmente ajeno a lo que plantea el IMSS respecto a los trabajos realizados por la UNOPS y es, sin duda, continuidad de la mala gestión observada desde 2019. En esta ocasión, el atraso fue todavía mayor: UNOPS dio a conocer las asignaciones, bajo su propio formato conforme y propias prácticas de compra, en el mes de mayo para los tres procesos que concentran el mayor número de claves de medicamentos como de piezas. Esto significó un atraso severo en el ejercicio, que sometió a grandes presiones y apuros a las instituciones, las cuales, nuevamente, compraron por propia cuenta, con predominio de adjudicaciones directas, antes y durante el ejercicio de los contratos con UNOPS, además de las extensiones de contratos de las consolidadas del año anterior, todo un galimatías. La gráfica 1 demuestra claramente los empalmes de las compras públicas de medicamentos entre 2019 a mayo 2022,
Para comprender de mejor manera lo sucedido a lo largo de 2021, el equipo del Instituto Farmacéutico (INEFAM), comparó el comportamiento de las 251 claves que IMSS tomó para su propio análisis a partir de las compras realmente ocurridas. Los resultados son impactantes (tabla 1): UNOPS emitió un total de 277 contratos para abastecer las claves en cuestión, en tanto que las instituciones de salud registraron ¡10 mil 984 contratos por propia cuenta! Es decir, un promedio cercano a 44 contratos por clave. Dentro de este total de contratos, el IMSS participó con 9 mil 145, es decir, con 83.2%. Esta enorme proliferación de contratos individuales para compras en paralelo significó para esta institución un sobrecosto estimado en 476.85 mdp al comparar con los precios de estos contratos con los de UNOPS, para la adquisición de 88.36 millones de piezas entre 220 de las 251 claves de medicamentos en las que efectivamente se observaron entregas a las unidades médicas del IMSS en 2021 (tabla 2). Queda pendiente conocer el ejercicio real de las 31 claves pendientes. Cabe mencionar que el presente análisis se suma al artículo aquí publicado con el título “Efecto UNOPS en el mercado público de medicamentos”, publicado el 9 de junio del año en curso.
Comentarios finales
El análisis del IMSS es del todo ajeno a la realidad vivida en el sistema de salud y que es palpable para la gran mayoría de sus usuarios. Si bien, en el pasado no se tenían mejores servicios, tampoco lo han sido con la actual administración, con un claro empeoramiento en el nivel de abasto (véase el artículo “El mapa del desabasto: evolución de la compra pública de medicamentos (2019-2022)” publicado el 15 de julio en este mismo espacio). También es evidente que el argumento para comprar más barato ha significado lo contrario, pues la falta de una correcta gestión ha implicado gastos mucho mayores al no contar con esos bienes de manera oportuna entre los pacientes, quienes han erogado por propia cuenta en perjuicio de su economía. Las decisiones son del todo extrañas y han carecido de resultados. Las equivocaciones, tales como los cambios en la logística y distribución de medicamentos han generado problemas profundos, y vamos más allá, e insólito que no haya reconocimiento pleno ni se tenga la voluntad para resolverlo. Los cambios de rumbo para integrar al sistema de salud siguen bajo experimento y ahora ocurre el giro para que el programa IMSS-Bienestar escale a ser un Organismo Público Desconcentralizado y quede bajo su responsabilidad garantizar el derecho a la salud, ni el tiempo y recursos les alcanzarán (tal como se demostró en el artículo “Transición INSABI a IMSS-Bienestar: en el mar de la incertidumbre” publicado en este espacio el 11 de mayo pasado). Los discursos y las fotos sobran si aludimos al derecho a la salud. Estos son los tiempos extraños que vive el IMSS y el sistema de salud.
Liga del documento antes citado:https://www.dropbox.com/s/gtu80cyse4ud44d/RESULTADOS%20DEL%20AN%C3%81LISIS%20DE%20LAS%20COMPRAS%20CONSOLIDADAS%20DE%20MEDICAMENTOS%2019-21.pdf?dl=0
