M.I. Esteban J. Figueroa Palacios
Miembro del Comité de Financiamiento, CICM
La dotación de infraestructura suficiente y oportuna es una condición indispensable para el desarrollo de las vocaciones económicas de un país. Ninguna economía puede establecer un ciclo virtuoso de crecimiento si no dispone de energía, agua, vías de comunicación y servicios de telecomunicación y transporte eficientes.
La inversión en infraestructura tiene múltiples efectos en la dinámica económica. Durante su construcción genera empleos y propicia una derrama económica que estimula a las economías de la región en la que se desarrolla y, de manera agregada, si se establecen programas de inversión en todo el país, su efecto se refleja en el crecimiento del producto interno bruto, por su notable efecto multiplicador. Una vez que las infraestructuras operan, contribuyen de manera determinante a la eficiencia de todos los sectores productivos, elevando su competitividad local y global.
Sin embargo, la tentación de invertir en infraestructura, por los bonos políticos que ofrece en el corto plazo, puede derivar en inversiones ineficientes o innecesarias. La crisis financiera mundial de 2008-2009, dio lugar a un consenso respecto a la necesidad de reactivar las economías del mundo mediante un rápido y enérgico programa de inversiones en infraestructura. El entonces presidente de los Estados Unidos de América, Barack Obama, afirmó: “Crearemos millones de empleos a través de la inversión más grande en infraestructura nacional desde la creación del Sistema Federal de Autopistas de los años 50”.
Esta prisa, entonces justificada por la amenaza del estancamiento de las economías de los países más ricos del mundo, a menudo resulta en proyectos mal construidos o, en el peor de los casos, inútiles, pues no se ha entendido plenamente en el ámbito de la toma de decisiones políticas que un proyecto de infraestructura es de largo aliento, requiere no sólo grandes inversiones sino también tiempo para su estudio y materialización. Los plazos de desarrollo van de meses a varios años, antes de iniciar su construcción.
Para poder iniciar un programa ambicioso de inversión en infraestructura, los gobiernos deben invertir primero en la preparación de planes integrales que contemplen las necesidades futuras de la economía, atendiendo a la estrategia de desarrollo de todos los sectores productivos, en el desarrollo de planes específicos para cada tipo de infraestructura (transporte, energía, agua) y en la integración de carteras de proyectos, juiciosamente priorizados, que incluyan los estudios básicos, la ingeniería del proyecto constructivo y las negociaciones iniciales para la disposición de la tierra. Sin esta previsión, cualquier programa de inversión estará condenado si no al fracaso sí a la dilapidación de valiosos recursos públicos.
Las presiones de desarrollo de la infraestructura y la sempiterna escasez de recursos, exige establecer criterios rigurosos, equilibrados y justos de selección de proyectos, para establecer prioridades sectoriales y regionales.
Los criterios toman en cuenta la eficiencia económica de los proyectos, privilegiando a aquellos cuyo aporte a la economía sea mayor por cada peso invertido. Sin embargo, existen contribuciones intangibles, pero altamente valoradas por la sociedad, que en muchos casos justifican la urgencia de un proyecto. Aquellos que contribuyen a preservar la salud de una población mal comunicada o la construcción de un camino que integra a una población con la estructura social del país, adquieren prioridad sobre otros que, por ejemplo, contribuyen sólo a hacer más eficiente una infraestructura existente.
En general, los criterios de jerarquización de un proyecto contemplan tres aspectos fundamentales: la contribución a la economía nacional en su conjunto, la aportación al desarrollo regional y el componente político y social.
Ante el cambio de administración pública federal, nos preguntamos si así se están enfocando los retos en el desarrollo de infraestructura. Y son alentadoras algunas señales de que los planes específicos para cada tipo de infraestructura cursarían un proceso de formulación, planeación y programación ordenado y robusto apoyado en la figura de una nueva unidad de planeación dependiente de la oficina de presidencia, que estaría encargada de ordenar y priorizar proyectos de infraestructura.
En este contexto, algunas consideraciones mínimas a tener en cuenta en este esfuerzo de planeación del desarrollo de infraestructura son:
- Así como un proyecto de infraestructura, al necesitar grandes áreas para su desarrollo, desplaza a elementos del medio natral, su inserción en el medio social desplaza también a personas, ya sea físicamente o en sus actividades económicas y sociales.
- La compensación a estos impactos, reales o producto de percepciones humanas, significan sobrecostos que a menudo se omiten o, en el mejor de los casos, se subestiman. De aquí la importancia de que se integren carteras de proyectos con estudios suficientemente detallados y oportunos, que incluyan los efectos sociales y sus implicaciones financieras y políticas, para evitar que los proyectos fracasen por costos no previstos en el financiamiento o por retrasos que pueden llegar a ser catastróficos para la eficiencia de las inversiones.
- Los proyectos de infraestructura tienen dos características: se componen de subsistemas indivisibles, cuya utilidad sólo se materializa con la inversión en todas sus partes y, en contraparte, se pueden segmentar en etapas operativas de diferente capacidad.
- La planeación técnica y financiera del proyecto debe tomar en cuenta las restricciones que impone la indivisibilidad, que puede dar lugar a sobredimensionar el proyecto, para prever la necesidad de una capacidad adicional en el futuro; este supuesto tiene un alto valor económico y financiero, por lo que se debe buscar limitar las dimensiones a un horizonte de demanda razonablemente predecible y hacer el mayor esfuerzo por dotar a la infraestructura de un cierto grado de flexibilidad que le permita absorber la incertidumbre que inevitablemente envuelve a inversiones de largo plazo.
- La inversión de recursos públicos en proyectos poco estudiados y construidos aceleradamente sólo lleva a inversiones financieramente ineficientes y, con frecuencia, a obras de mala calidad. Esto tiene implicaciones en los costos operativos y de mantenimiento, que se tienen que erogar por muchos años después de su puesta en marcha. Es decir, la decisión de acelerar la maduración de un proyecto impone sobrecostos que, por materializarse después, son poco visibles durante la construcción.
- En algunos casos, las obras de infraestructura son elegibles para financiarse con recursos del mercado de capitales, cuyo costo es menor que el de cualquier modalidad de crédito y al del costo de oportunidad de los recursos públicos, establecido para México en un 10%, en términos reales. Pero esta opción es sólo posible cuando el proyecto generará, por sí mismo y de manera explícita, recursos financieros a lo largo de su vida útil; además, no debe haber obstáculo legal para destinar estos recursos al pago de la deuda contraída, por lo que no podrán ser tomados en cuenta para otros fines presupuestales.
