El imperio de la visión penal en el diseño del proceso disciplinario administrativo afecta los derechos de los servidores públicos y, paradójicamente, aumenta la impunidad cuando se incurre en alguna falta porque otorga elementos de defensa sólidos a los presuntos responsables que efectivamente comenten una conducta sancionable.
La reforma constitucional en materia de responsabilidades del 27 de mayo de 2015 estableció lo siguiente:
“La ley señalará los casos de prescripción de la responsabilidad administrativa tomando en cuenta la naturaleza y consecuencia de los actos y omisiones a que hace referencia la fracción III del artículo 109. Cuando dichos actos u omisiones fuesen graves los plazos de prescripción no serán inferiores a siete años.”
En congruencia con lo anterior, la Ley General de Responsabilidades Administrativas consignó que la prescripción para la faltas no graves extingue las facultades sancionatorias de las autoridades en 3 años y las graves cometidas por servidores públicos o particulares a los 7 contados a partir de la comisión de la infracción o al momento que hubiera cesado ésta.
La reforma tenía dos propósitos primordiales aparentemente opuestos: primero, evitar la impunidad ampliando el plazo de 5 a 7 años para las faltas graves y, segundo, otorgar la garantía a los servidores públicos que los procedimientos de responsabilidades no serían cacerías de brujas motivados por cuestiones políticas.
Por una parte, La ampliación obedece a que los gobiernos en México son sexenales y con una temporalidad de 7 años se evita que haya solapamiento de conductas indebidas a servidores públicos leales a una administración que decide no perseguirlos durante su encargo y dejarlos sin castigo como retribución a sus “buenos” oficios.
Por la otra, la garantía se fortalece en la medida que la valoración de la procedencia de la prescripción la llevan a cabo, por lo menos, tres autoridades que, por mandato constitucional y legal, deben ser autónomas entre sí, salvo en la SCJN respecto al área administrativa.
¿Qué es la prescripción? En su sentido más general, la prescripción es la pérdida de un derecho por el transcurso del tiempo, pero esta definición se puede confundir con otras figuras jurídicas como son la caducidad y la preclusión. También difiere su alcance y sentido si se emplea en el derecho penal o en el administrativo.
Desde la inclusión de la prescripción de las faltas administrativas en 1982 en el articulo 114 constitucional, esta figura tuvo un tratamiento penal por lo que se interrumpe el plazo y reinicia su cómputo cada vez que la autoridad sancionadora lleva a cabo un acto procedimental. Con esto, los órganos internos de control lo ajustan a su conveniencia. Este criterio se confirmó en la jurisprudencia del Poder Judicial de la Federación con algunos matices importantes.
En estricto sentido, la prescripción de faltas administrativas tiene una naturaleza distinta a la penal y debiera regularse como si fuera una caducidad de facultades de policía, es decir, de verificación de cumplimiento de obligaciones administrativas, por lo que el plazo de computo no debiera interrumpirse hasta que se determinara la sanción. Esto obligaría a que hubiera más eficiencia y oportunidad en la investigación de faltas administrativas y se respetaran los derechos humanos de los presuntos responsables. Actualmente, la prescripción en la materia se interrumpe con la conclusión de la investigación y la regulación es inconsistente y contraria a lo dispuesto en la jurisprudencia de la SCJN.
Afortunadamente, la Ley General de Responsabilidades Administrativas (2016) establece un régimen de caducidad de la instancia, con base en la jurisprudencia, que evita jurídicamente que se extiendan los plazos de investigación, de sustanciación o resolución, pero mantiene la operatividad penal de la prescripción con lo que se afecta la garantía básica de cualquier persona de que los tiempos de la persecución por una falta administrativa no se prolonguen al arbitrio de las autoridades.
Esta confusión teórica, entre lo penal y lo administrativo, provoca que el mandato constitucional de 3 y 7 años para que se decrete la prescripción se pueda duplicar con lo que se suspende una espada de Damocles sobre cualquier servidor público que difiera de las ideas del gobierno o la administración en curso o sea su adversario político.
Esto sucede por la poca literatura jurídica del derecho administrativo sobre el tema y, como sostuve en una charla virtual con Roldán Xopa, el vacío de los especialistas en la materia ha permitido que impere la visión penal en la legislación disciplinaria de la función pública. Esto queda evidenciado en la forma de definir las faltas graves sigue la técnica de tipo penal con lo que se corre el riesgo que se juzgue dos veces a una persona con base a un mismo criterio.
El combate a la impunidad no debe sustentarse en la extensión de las facultades sancionatorias de la autoridad al arbitrio de ésta. La violación de derechos humanos no debe ser el camino para el fincamiento de responsabilidad. Una tema de revisión legislativa.
Investigador del Instituto Mexicano de Estudios
Estratégicos de Seguridad y Defensa Nacionales
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