El desabasto de medicamentos se incrementó en el país desde que la administración del presidente Andrés Manuel López Obrador implementó una centralización de compras consolidadas en la Oficialía Mayor de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), quitando esta atribución al Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), cuya experiencia data de 2013.
El problema fue que esa decisión, como parte de un plan anticorrupción, se realizó con reformas al vapor, inadecuaciones legales y perfiles con experiencia política y no técnica al frente de las unidades de administración. Esto, sin prever e implementar programas piloto o medidas para actuar en caso de fallar, de acuerdo con una investigación de Impunidad Cero y Justicia Justa.
El análisis basado en decenas de entrevistas y la revisión de cientos de documentos públicos e internos, así como amparos y denuncias penales interpuestas por familias afectadas por el desabasto, señala que, previo al veto presidencial a las principales distribuidoras de medicinas, no se consideró quiénes serían los nuevos proveedores ni si tenían la capacidad para atender la demanda de los hospitales y de distribuir en todo el país, un hecho que puede repercutir en la estrategia de vacunación contra el Covid-19.
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Ahora, más de dos años después, cientos de familias protestan por la falta de medicamentos, especialmente los oncológicos, y han interpuesto amparos, quejas ante la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), denuncias penales e incluso una petición inicial ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH).
Malas decisiones
Si bien se otorgaron nuevas atribuciones a la SHCP para realizar las compras consolidadas, no se crearon las reglas de operación para hacerlo. Por ejemplo, no se modificó la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público que, hasta este momento, señala a la Secretaría de la Función Pública (SFP) como la responsable de las compras consolidadas; tampoco se estableció en el reglamento interior de la SHCP qué unidad interna de la dependencia se encargaría de los procesos.
Sin que se hicieran estos cambios, el exsecretario de la SHCP, Carlos Urzúa Macías, notificó a todos los titulares de las dependencias los criterios de coordinación y el control presupuestario, de acuerdo con el oficio 0094 del 7 de diciembre de 2018. A partir del 1º de enero de 2019, ninguna entidad del gobierno federal pudo comprar medicamentos, salvo la SHCP. Los estados también enfrentaron problemas, ya que antes podían sumarse al procedimiento del IMSS.
A comienzos de 2019 no había un problema grave de desabasto, ya que la demanda de medicamentos se suplió con los procedimientos de compra del IMSS de 2018, en los que participó el equipo de transición del presidente López Obrador.
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A una reforma incompleta en el sistema de compras, se sumaron dos problemas más: el veto del presidente —a través del oficio 0090/03/2018— a las tres principales distribuidoras de medicamentos, Grufesa, Dimesa y Maypo, el 20 de marzo de 2019, y el cierre de siete plantas de producción de Laboratorios Pisa, también a inicios de 2019.
La entonces oficial mayor de la SHCP, Raquel Buenrostro, anunció el 24 de mayo de 2019 un nuevo modelo de compras. Aunque nunca antes se hizo una compra a mitad de año, la escasez de medicamentos forzó al gobierno a comprar de nuevo: “La posible escasez de medicamentos y materiales de curación se debe a la planeación deficiente de 2018”, dijo. El 11 de octubre de 2019 se publicó el acuerdo en el que Urzúa Macías le delegaba facultades a la Oficialía Mayor para implementar estos procedimientos. Hasta ese momento se le instruyó legalmente para establecer los lineamientos para las compras consolidadas, a pesar de estar encargada de facto desde mayo. Solo ocho días después se dio a conocer el inicio de la compra de medicamentos para 2020.
Estrategia fallida
Cerca de dos años después de que la SHCP obtuvo el control, esta cruzada anticorrupción se fue en picada y su costo lo pagaron los pacientes, debido al desabasto de medicinas. Además, se incrementó la opacidad y las adjudicaciones directas, hubo investigaciones de mercado incompletas, compras con defectos y retrasos en la publicación de las convocatorias que llevaron a cifras récord de claves desiertas.
Para Enrique Martínez, director del Instituto de Investigación e Innovación Farmacéutica (Inefam), quien ha seguido las contrataciones públicas de medicamentos, este nuevo modelo de compras no ha sido “exitoso” debido a que “lo hicieron sobre la marcha, con un mal diseño, solicitando mal las claves, definiendo precios que no eran consistentes con el mercado”.
Según funcionarios y exfuncionarios de la Secretaría de Salud (Ssa) y del IMSS, este retraso fue provocado por la Oficialía Mayor, pues los asesores en compras desconocían la materia: “Los de Hacienda querían demostrar que podían comprar medicamentos genéricos más baratos y que a los de patente le podían bajar el costo a la distribución”, expresó un ex funcionario de la Ssa.
“No sabían a lo que se enfrentaban, ese es el tema llegaron a un proceso con muy poca planeación (...) buena intención, torpe ejecución”, agregó otro ex servidor público de la Ssa.
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Tampoco se rompieron las adjudicaciones directas. Se pasó de 9 mil 675 millones de pesos en contratos públicos adjudicados directamente en 2013, a 21 mil 47 millones de pesos en 2019, siendo 2019 el más alto hasta el momento. En 2020 bajó a 7 mil 954 millones de pesos. Sin embargo, 2020 se trata del año con más descripciones ambiguas en las bases de datos de CompraNet, con la nueva clasificación “otras contrataciones”. Es decir, no se aclara si las compras fueron por licitación pública o adjudicación. Dicho criterio apareció en 2018 y registró 4 mil millones de pesos, luego en 2019 fueron 6 mil millones y en 2020 de 36 mil millones.
Los montos licitados públicamente se mantuvieron por arriba de las adjudicaciones directas entre 2013 y 2019. Pero en 2020 cambió esa tendencia, ya que se licitaron 781 millones de pesos, frente a los más de 7 mil millones adjudicados. Para 2021 todavía no hay contratos de medicamentos.
A esa cadena de irregularidades se adhiere el fallo de la licitación LA-006000993-E4E-2019, dado a conocer en diciembre de 2019, en el que quedaron desiertas mil 923 claves de medicamentos, es decir, 62%.
Los errores cometidos en la compra de medicamentos se reflejaron en todos los hospitales del país, especialmente en los tratamientos oncológicos. Evidencia de ello es el amparo 579/2020, interpuesto por la Agrupación Mexicana de Oncohematología Pediátrica, en poder de Impunidad Cero y Justicia Justa, que revela que en el Hospital de Especialidades Pediátricas de Tuxtla Gutiérrez se tuvo un desabasto total de los 20 medicamentos usados para el tratamiento de 260 niños, niñas y adolescentes con cáncer.
UNOPS-Birmex
El 31 de julio de 2020, el Presidente anunció un acuerdo entre la Oficina de las Naciones Unidas de Servicios para Proyectos (UNOPS) y el Insabi, en el que también estuvieron presentes representantes de la Organización Mundial de la Salud (OMS) y la Organización Panamericana de la Salud (OPS).
Ahora sería la UNOPS la encargada de las compras consolidadas de medicamentos para el periodo 2021-2024. En este proyecto, el gobierno mexicano invertirá 6 mil 800 millones de dólares, de los que la UNOPS cobrará 1.25% de comisión. Este anuncio se acompañó con otro más: Birmex se convertía en “la empresa nacional de distribución de insumos para la salud” para resolver el desabasto.
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Birmex tiene antecedentes: es una de las 10 principales proveedoras del sector salud, ha tenido un incremento gradual de contratos adjudicados desde 2013 —con picos en 2018 con 2 mil 156 millones de pesos y 2019 con 2 mil 115 millones, al tiempo que en 2020 tuvo una baja a 152 millones de pesos; sin embargo, ese fue el año que tuvo más contratos registrados de manera ambigua, con 2 mil 247 millones de pesos mediante “otras contrataciones”.
or otra parte, según la investigación Facturas falsas: la epidemia en el sector salud, publicada por Impunidad Cero y Justicia Justa en marzo de 2020, Birmex es una de las instituciones públicas que más pagos realizó a empresas factureras, que ascendieron a unos 213 millones de pesos en 17 meses. Se trata de la segunda institución federal que más recursos públicos desvió con empresas fantasma.
Familias desesperadas
De acuerdo con un registro de una treintena de protestas durante el periodo 2018-2020 y decenas de testimonios de familias y doctores de diversos estados, el desabasto imposibilitó que las familias tuvieran tiempo de calidad con sus parientes.
José Martínez, extitular de la Primera Visitaduría General de la CNDH, señaló que “el desabasto ha impactado severamente y el número de quejas es elevado. Por supuesto que daría para una recomendación de tipo general, previendo mecanismos, para garantizar que no se presenten crisis generadas por el desabasto”, añade Martínez.