¿Compadres? El caso de las Salvaguardias

Además de la eliminación del Capítulo 19 del TLCAN, otro de los objetivos de la renegociación expresados por la administración estadounidense que afectan directamente al texto vigente del TLCAN, es eliminar la exclusión de los socios comerciales en la aplicación de salvaguardias globales. Una salvaguardia es una medida de alivio o emergencia en caso de que las importaciones provenientes de un país o países, sean de tal magnitud que causen un daño serio a la industria del país importador que produce el producto competidor. La salvaguardia consiste, dependiendo del instrumento que la regule, en aumentar o mantener el arancel vigente o imponer otro tipo de restricción arancelaria al producto importado. Existen dos tipos de salvaguardias, bilaterales, que se pueden imponer por la afectación de las importaciones como consecuencia de la liberalización pactada en el instrumento comercial respectivo y globales, que son aquellas que se imponen cuando la industria del país importador sufre un daño serio provocado por las importaciones provenientes de todo el mundo. Si bien las disciplinas son similares, cada tipo de salvaguardias se rige por instrumentos distintos. Esto es, mientras la imposición de salvaguardias bilaterales está regulada por el texto del TLCAN, las salvaguardias globales se regulan por las disciplinas relevantes de la OMC.

La eliminación en cuestión se refiere a una disposición en particular del TLCAN que obliga a las partes a excluir a sus socios comerciales de la aplicación de salvaguardias globales, siempre que se cumplan ciertos supuestos. Dichos supuestos se refieren a que las exportaciones del socio en cuestión no sean de tal magnitud que contribuyan al daño causado a la industria del país importador. A la fecha, Estados Unidos ha aplicado seis medidas de salvaguardia en el marco de la OMC y en todas ha excluido a sus socios, es decir, Canadá y México. Por su parte, Canadá y México no han aplicado salvaguardias de este tipo.

Esta cláusula del TLCAN es controvertida. Algunos miembros de la OMC inclusive han impugnado su legalidad. En un caso, Corea impugnó una salvaguardia global impuesta por Estados Unidos a productos acereros en la que se excluyó a México y Canadá de la aplicación de la misma. En ese caso, el Órgano de Apelación de la OMC señaló que aquellos miembros que pretendan ser excluidos de la aplicación de salvaguardias globales no deberán ser incluidos en el análisis de importaciones ni de daño a la industria. Esto es, debe existir un paralelismo entre las importaciones que se incluyen para analizar tanto en el aumento como en el daño frente a las importaciones a las que se aplica la medida. Sin embargo, no ha habido un pronunciamiento sobre si la exclusión es, como tal, violatoria de los compromisos de la OMC. Quienes señalan que sí lo es, argumentan que dicha exclusión va más allá de las disciplinas necesarias para establecer una zona de libre comercio. Por otro lado, quienes abogan por su legalidad argumentan que es una concesión congruente con el grado de integración que se busca obtener en una zona de libre comercio. Lo cierto es que es una disposición que no se encuentra prevista en algunos instrumentos comerciales suscritos por México, por ejemplo el acuerdo con Europa (TLCUEM). De hecho, el Tratado de Asociación Transpacífico tampoco la incluía.

La exclusión no debe verse de manera aislada. Va de la mano de una disposición, también importante del TLCAN, que señala que en caso de que no se excluya a un socio de la aplicación de una salvaguardia global, deberá compensarse al mismo o, en caso de que no acepte la compensación, el país afectado podrá aplicar, inmediatamente, represalias comerciales por un monto equivalente al comercio afectado. México y Estados Unidos ya vivieron este escenario cuando en 1996 Estados Unidos aplicó una salvaguardia global en contra de las importaciones de escobas de mijo de todo el mundo, incluido México, quien era el primer proveedor de dicho producto. En ese caso, México ejerció su derecho e impuso represalias a las importaciones de Estados Unidos equivalentes al monto del comercio afectado, al mismo tiempo que impugnó la legalidad de dicha medida. El que un país del TLCAN pueda adoptar represalias de manera inmediata por una salvaguardia global va más allá de lo que contempla la OMC. Conforme al Acuerdo sobre Salvaguardias de la OMC no se permite ejercer dicho derecho (obtener compensación o adoptar una represalia) hasta que hayan pasado tres años de la imposición de la medida. Por ello, la evaluación de la exclusión debe estar necesariamente ligada al derecho de compensación o represalia que tiene el país contra el que se aplica este tipo de medida.

Como se mencionó en la columna anterior, debe darse una discusión seria y basada en los méritos. Habría que ver si las razones técnicas para eliminar esta disposición superan el mensaje político que se envía al eliminarla. Ese mensaje que las partes del TLCAN son compadres en las buenas, pero ya no en las malas.