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Bienvenida la discusión de la nueva propuesta para contar con Zonas económicas especiales (ZEE) por parte del Ejecutivo. Existen sin duda regiones del país que requieren una atención especial, así como casos en que la intervención del gobierno puede hacer una diferencia muy importante en el desarrollo.
La iniciativa de ley presentada por el presidente Peña Nieto es también positiva al reconocer, en la propia exposición de motivos, que el país tiene un crecimiento desigual que es importante atender. Esta visión de crecimiento disparejo refleja un entendimiento distinto al que había presentado el propio gobierno al inicio del sexenio. Entonces se insistía que la productividad (total de los factores) había decrecido en las últimas décadas en todo el país y que México y los mexicanos eran cada vez menos productivos. Los ciudadanos de Querétaro, Aguascalientes y muchos otros estados exportadores, así como los agentes económicos que destacan en el mercado nacional y en el extranjero se preguntaban por qué el gobierno sostenía en que su productividad había bajado desde los años ochenta, cuando era evidente que había subido.
El planteamiento de las ZEE reconoce que el crecimiento y desarrollo no son parejos y que es necesario buscar instrumentos que promuevan la incorporación de regiones rezagadas. El propio presidente Peña señaló en el informe el dos de septiembre que la disparidad de crecimiento no es sólo regional, sino sectorial: “durante el primer semestre de 2015, el Producto Interno Bruto creció a una tasa anual de 2.4 por ciento. Excluyendo las actividades más vinculadas con el sector petrolero, este incremento es de 3.2 por ciento”.
Las ZEE no son una idea nueva, ni en México, ni en el mundo. Las experiencias sobre ellas son variadas y su éxito depende de cuatro elementos. El primero se refiere a la generalización del régimen de excepción. Es decir, si un instrumento funciona y tiene éxito dentro de una ZEE, debe buscarse su generalización al resto del país. En este caso, las zonas funcionan como una especie de laboratorio de medidas de política económica. En segundo lugar, el funcionamiento depende de que las ZEE sirvan para apuntalar una o varias ventajas comparativas que posea o pueda potenciar una región. Cuando se busca artificialmente una actividad, el resultado es el fracaso y el dispendio. En tercero, el futuro de la zona depende de su sustentabilidad financiera. Si su funcionamiento depende de subsidios del gobierno o protección respecto de la competencia, lo más probable es que fracase en el mediano plazo. Los proyectos que se lleven a cabo en ella deben ser evaluados a precios internacionales, sin apoyos y sin protección, para asegurar su competitividad. La última clave es que las medidas que se propongan sean permanentes y no temporales.
En muchas ocasiones, las ZEE han surgido como regímenes de excepción para establecer el estado de derecho (una isla del imperio de la ley) cuando no se puede conseguir de manera generalizada, o para contar con una región abierta al comercio internacional cuando por razones de política-política o consideraciones de corto plazo de política-económica, no se puede optar por una apertura general.
En México se tiene una larga experiencia en la materia. La primera ZEE en el tiempo de la colonia fue quizá el convento de San Francisco en Tlaxcala de 1537, el cual funcionaba como un auténtico parque industrial con un régimen de excepción intramuros que permitió una alta competitividad. Este convento reproducía el modelo de las abadías europeas del Medioevo que se convirtieron en islas de prosperidad e imperio de la ley.
Más recientemente, México implementó uno de los programas de ZEE más exitosos de su historia: la industria maquiladora de exportación. En un inicio, las maquiladoras tenían acceso a un régimen preferencial de comercio exterior (importaciones temporales con arancel cero) e impositivo (exentas de IVA y tratamiento especial en ISR) sólo si se ubicaban en la franja fronteriza norte. No es sino hasta el Tratado de Libre Comercio de América del Norte que se generaliza el régimen maquilador al resto del país al permitir la instalación de estas operaciones en cualquier estado. Esta generalización del régimen de frontera fue lo que propició el crecimiento acelerado en el Bajío y otros estados. La lección aquí es clara: si la flexibilización reglamentaria y normativa funciona en la ZEE, la política óptima es su generalización.
El otro gran programa de ZEE ha sido Fonatur que fue diseñado precisamente para aprovechar las ventajas comparativas naturales (la belleza de las playas mexicanas) y crear instituciones donde no las había. Los éxitos más conocidos son Cancún, Ixtapa y Los Cabos. Las lecciones también son claras: ventajas comparativas e instituciones estables. Hay también dos lecciones negativas: se debería haber desarrollado no sólo la infraestructura para los hoteles y zonas de recreación, sino también zonas habitacionales de la fuerza laboral y se debería haber previsto que la ZEE se convirtiera eventualmente en municipio con un sistema moderno de cobro del impuesto predial. Ahora, Fonatur debe quizá mirar más lejos y desarrollar áreas turísticas de alto valor agregado para turismo médico. En lugar de otro Cancún, podría invertir en la habilitación de un gran proyecto con una escuela de enfermería, una facultad de medicina, un par de hospitales y una zona hotelera para turismo médico. Mazatlán y Acapulco podrían ser candidatos para una ZEE de retiro y médico en estas líneas.
Más recientemente, el gobierno ha promovido otras ZEE pero con menor éxito: los DUIS (Desarrollos Urbanos Integrales Sustentables). La principal debilidad de los DUIS ha sido el divorcio de facultades entre federación, estados y municipios para realmente promover centros urbanos que no sean dormitorios y que democraticen la alta productividad. La principal lección es que no se ha podido diseñar un régimen de excepción que garantice la isla del imperio de la ley y que, además, resulte en un tránsito, en el mediano plazo, a un municipio sustentable y con un cobro establecido del impuesto predial. La idea es que, eventualmente, el DUIS deje de ser una isla y se convierta en un municipio ejemplar.
La figura de las ZEE se asemeja también a la de las Port Authorities en Estados Unidos. Este instrumento puede ser muy útil no sólo para regiones marginadas, sino para proyectos de gran envergadura que requieren de la coordinación entre varios municipios, dos o más estados y la federación. El NAICM y el AICM podrían convertirse en una.
@eledece
