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Tiene razón el presidente Enrique Peña Nieto al haber diagnosticado el contexto de desconfianza interna y a la incertidumbre externa (o certidumbre de la volatilidad externa) como dos de los más importantes desafíos de su gobierno. Tiene también razón el gobierno federal al identificar en los “Criterios de política económica 2016” los tres retos más importantes: Uno, la contención del crecimiento de la deuda pública; dos, los precios deprimidos del petróleo y, tres, el panorama complejo y volátil de los mercados financieros internacionales que se traducen en la depreciación real del peso e incrementos en las tasas de interés.
Para responder a estas circunstancias, el gobierno propuso una reingeniería mediante la elaboración de un presupuesto base cero que consiste en reevaluar todos y cada uno de los rubros del gasto en términos de costo beneficio social. Éste es un ejercicio muy importante y bienvenido. De la propuesta de PEF se puede concluir que, de acuerdo al gobierno, la abrumadora mayoría de los gastos sobrevive el ejercicio de presupuesto base cero. La reingeniería resultó en una reducción de 5.8% con respecto al PEF aprobado en 2015; es decir, el 94.2% no resultó afectado. Las dependencias del gobierno federal están haciendo el mayor esfuerzo con una reducción del 9.9% y Pemex y CFE con 11.8%, pero los ramos “autónomos” verán incrementados sus presupuestos en 12.5%. Por otro lado, el IMSS y el ISSSTE incrementan su gasto en 6.3%, por el incremento en el costo de pensiones.
La pregunta es si el paquete presentado contribuye a cambiar la trayectoria y crecimiento del endeudamiento público. Sin duda, es un movimiento en la dirección correcta, pero es altamente probable que se requieran esfuerzos adicionales. De acuerdo a las cifras presentadas al Congreso, el saldo histórico de los requerimientos financieros del sector público (el total de la deuda) sobre el PIB será de 47.8% en 2016 y disminuirá solo a 47.4% en 2018. Este número debe ser comparado con el saldo esperado en el Pronafide presentado al principio del sexenio que lo estimaba, para 2018, en 39.4%. En los últimos años se ha incrementado de una manera importante el saldo de la deuda y, aunque se tiene un buen perfil y está contratada en relativas buenas condiciones, el nivel que ha alcanzado es ya demasiado alto para poder argumentar que la economía está blindada para la turbulencia actual y la esperada.
El programa propuesto de ajuste a la nueva realidad de menores recursos provenientes del petróleo descansa en una reducción del gasto de 25.7% del PIB
estimado para 2015 a 23.6% en 2018. Para los ingresos se espera una caída de 22.2% a 21.5% entre 2015 y 2016 y luego ingresos estables en 21.6% hasta 2018. Por su lado, se propone que el balance público (déficit) se reduzca de 3.5% del PIB en 2015 a 3% en 2016 y 2% en 2018. El ajuste que está proponiendo el gobierno es en etapas: un esfuerzo en el gasto de 1.2% del PIB en 2016 y medio punto adicional en 2017 y 2018.
Aunque el gobierno efectivamente se esté ajustando, la mayor parte de la carga recae en los contribuyentes. Los ingresos tributarios como porcentaje del PIB, 10.3% en 2014, se estiman en 12.7% en 2015 y que se mantengan en este nivel más alto hasta 2018. Este incremento en la carga impositiva es de más del doble del prometido cuando se discutió la reforma fiscal en 2013 y explica la queja recurrente contra ella.
El otro rubro que sufrirá como consecuencia del ajuste es el gasto en inversión física. En el programa que se presentó en 2015 se había estimado que el gasto público en inversión física sobre PIB en 2018 fuera de 4.4% con el objeto de contar con suficiente infraestructura para potenciar el crecimiento y el desarrollo. En el programa que se acaba de presentar se estima que será sólo de 3.1%, 1.3% menos.
Es necesario que el descenso del precio del petróleo, que debe suponerse permanente, y la difícil situación por la que atraviesa Pemex, sean percibidos como una oportunidad para cambiar estructuralmente las finanzas públicas y el ejercicio de gobierno. Los altos precios del petróleo se convirtieron en un mecanismo para el dispendio en los tres niveles de gobierno y en el ámbito electoral, en un incentivo para la corrupción y la extorsión y en un pretexto para posponer el diseño de un mecanismo fiscal sostenible.
Ha llegado el momento para planear las finanzas públicas con base a un reducido precio del petróleo y a transitar al uso eficaz del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo. En el pasado se cometió el error de aprovechar el incremento del petróleo para subir el gasto corriente, política equivalente al endeudamiento ya que merma un activo fijo. Ahora que el precio es bajo y se emprende un esfuerzo para adecuar las finanzas públicas a ese nivel, es necesario adoptar una política (y legislarla) para que siempre se presupueste con uno bajo con el fin de acumular reservas en el Fondo y utilizarlas, cuando alcancen el nivel adecuado, para financiar proyectos de inversión que promuevan el crecimiento. Se está pagando ahora el costo de no haber tenido acumulación de recursos en el Fondo, y superávit de finanzas públicas, en la época de vacas gordas por el precio alto.
La situación actual debe llevar a un par de reflexiones adicionales. La primera referente a la necesidad de promover la recaudación del impuesto predial con el objeto de dotar a los municipios de recursos para el buen gobierno, incrementar la rendición de cuentas y la cercanía con el ciudadano y mejorar el funcionamiento de la democracia. Es momento de discutir cómo cambiar los incentivos para que se cobre un impuesto por demás progresivo.
La segunda se refiere al tamaño del déficit total, incluyendo los proyectos de inversión del alto impacto. Para 2016 se planea un balance económico negativo de 3% del PIB, del cual 2.5% se refiere a inversión de Pemex (0.8%) y otros proyectos de inversión de alto impacto. Este déficit es excesivo. Además, todas las compañías petroleras están en un proceso de reevaluación y recorte de sus proyectos en virtud de los bajos precios del petróleo. Si una compañía requiere un ajuste importante ésa es Pemex.
Si en estas condiciones de bajo precio del petróleo, de presupuesto base cero y de nuevas reglas que le dan flexibilidad, Pemex no logra su transformación competitiva quizá no lo haga nunca. Hay mucho por hacer, pero un lugar para empezar es resolver el pasivo de las pensiones. El programa que acaba de presentar el gobierno no dice nada al respecto. No es lógico que se mantenga un nivel de déficit para proyectos de inversión de alto impacto con el mismo nivel que se tenía cuando el precio estaba en 100 dólares por barril y sin el esfuerzo de corregir el esquema insostenible de pensiones. Sin esto, todo el programa económico del gobierno es quizá insostenible.
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