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García Alcocer, titular de la Comisión Reguladora de Energía (CRE), en su comparecencia en la Cámara de Diputados, informó que “son 10 empresas diferentes a PEMEX que importan ocho mil barriles con pipas aunque el 99% lo hace PEMEX… el objetivo es transitar de una industria monopólica a un mercado competitivo…” (El Universal 31-03-17). Vivimos un proceso de privatización de las actividades estratégicas.
Las “olas” modernizadoras del sector público recientes son cinco: 1) la sistematización de la estructura gubernamental con la promulgación de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal en 1976; 2) el redimensionamiento de la administración descentralizada del gobierno con la Ley Federal de Entidades Paraestatales de 1986; 3) la incorporación de la visión gerencial en el sector público con el PROMAP de 1996-2000; 4) el impulso de la transparencia y la rendición de cuentas de 2003-2012 y 5) la implantación del Sistema Nacional Anticorrupción que es un reconocimiento de la existencia de un sector público ampliado que incluye a los entes gubernamentales, semi-gubernamentales y no gubernamentales.
La cuestión de las actividades estratégicas está relacionada estrechamente con la segunda y tangencialmente con la quinta, es decir, con el tamaño de la administración pública federal (adelgazamiento por privatización) y con la autorización de que órganos no pertenecientes jerárquicamente al gobierno participen en lo estratégico que hace algunos años era una materia reservada a los entes gubernamentales, como lo era en su totalidad la industria petrolera.
¿Qué es lo estratégico? En principio aquello exclusivo a la gestión directa del gobierno a través de sus organismos y empresas sin que fuera posible la participación de los particulares o entes públicos no gubernamentales. ¿Cuándo surgió este concepto? En 1983, con la reforma constitucional al párrafo cuarto del artículo 28 constitucional, que incluyó a las áreas estratégicas que eran:
“Acuñación de moneda, correos, telégrafos, radiotelegrafía y la comunicación vía satelital, emisión de billetes por medio de un banco, organismo descentralizado del Gobierno Federal; el petróleo y los demás hidrocarburos, la petroquímica básica; minerales radiactivos y generación de energía eléctrica nuclear; electricidad; ferrocarriles…”
Esta reforma se inscribió en el modelo de rectoría económica del Estado que, en principio, era un límite al mercado de libre competencia, pero, paradójicamente, fue el principio de lo que después sería el proyecto privatizador por la vía de reducir las actividades estratégicas.
En 1993, la acuñación de moneda y la emisión de billetes se transfirieron al Banco de México, órgano constitucional autónomo, no subordinado al Ejecutivo Federal, con lo que lo estratégico ya no fue asignación exclusiva del gobierno.
En 1995, se excluyeron de las actividades estratégicas la comunicación vía satelital y los ferrocarriles, que pasaron a considerarse actividades prioritarias, es decir, que podían ser llevadas a cabo por entes gubernamentales o particulares indistintamente, así como ser concesionadas.
En 2013, partes del sector energético dejaron de ser consideradas actividades estratégicas. Solo se conservaron como tales la planeación y control del sistema eléctrico nacional, el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica así como la exploración y extracción del petróleo y los demás hidrocarburos. El resto de las actividades se abrieron a la competencia como sucede con la importación y comercialización de combustibles y la petroquímica.
El 4 de abril, PEMEX anunció que planea celebrar alianzas con una empresa francesa para construir más plantas de hidrógeno para sus refinerías (hoy opera 6). Esto es posible por la reducción de las actividades estratégicas contenidas en la
Constitución, cuyo sentido quedó confirmado con la tesis aislada de la segunda sala de la SCJN que señala que la reforma constitucional implica “una apertura en el sector de los petrolíferos, estableciendo diversas medidas tendientes a propiciar el desarrollo eficiente y competitivo de los mercados de ese sector, de ahí que los comercializadores podrán contratar, por si mismos o a través de terceros, los servicios de transporte, almacenamiento, distribución y expendio al público que, en su caso, requieran para realizar sus actividades” (tesis XLVI/2017 ,10ª, publicada el 17-03-17).
Menos actividades estratégicas enunciadas en la Constitución es sinónimo jurídico de mayor competencia económica y derechos a los particulares para participar en la industria de la energía. Esto es privatizar y romper monopolios enraizados. Si bien se mantiene la rectoría económica en parte del sector energético, en las actividades estratégicas que quedan en éste, existe la posibilidad jurídica de que intervengan directa e indirectamente los particulares.
El modelo menos gobierno, más mercado y pluralidad política, comenzó en la década de los ochenta del siglo pasado, con la segunda ola modernizadora e hizo más delgada y ágil a la administración pública. Amplió el sector público y descentralizó el poder político y económico concentrado en el Ejecutivo (creación de las empresas productivas del Estado, los órganos desconcentrados coordinados en materia de energía y el Fidecomiso Público del Petróleo) en la quinta ola modernizadora.
Hoy el reto es establecer incentivos y controles para que la apuesta por la privatización sea en beneficio colectivo y no sólo deje cuantiosas utilidades a las empresas nacionales o extranjeras. Esa es la importancia de que funcionen las instituciones públicas creadas por la reforma energética y que el Sistema Nacional Anticorrupción sea efectivo para disuadir a los servidores públicos y particulares vinculados con el sector energético de cometer actos de corrupción.
Profesor de Posgrado de la Facultad de Derecho de la Universidad Anáhuac del Norte
cmatutegonzalez@yahoo.com.mx
