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Es difícil argumentar en contra de los programas sociales. Es más difícil hacerlo siendo testigo de las condiciones de pobreza que se vive en ciertas regiones del país. ¿Cómo discutir que millones de mexicanos, que viven principalmente —no únicamente— en el sureste, en la absoluta precariedad no deberían de recibir una transferencia monetaria que les permita hacer el día a día más llevadero? No pretendo de ninguna manera llevar estas líneas hacia ese extremo en el espectro de posibilidades, pero sí quisiera poner algunos temas sobre la mesa para darle contexto a un tema tan complejo, tan necesario y tan electoral como las transferencias sociales.
A lo largo de los años, México ha tenido una amplia variedad de programas sociales. La idea tras estos programas es mejorar las condiciones que enfrentan sectores específicos de la población. Si bien se suele pensar en que son los grupos más desfavorecidos —típicamente medidos a través de su ingreso— serían los receptores, puede haber muchos conjuntos de población que puedan recibirlos.
A pesar de ser un objetivo aparentemente simple, en la definición del grupo receptor empieza la complejidad. Primer problema, ¿quiénes son? Segundo, ¿dónde están? Tercero, ¿qué tipo de programa? Cuarto, ¿cómo se les haría llegar? Y la lista puede continuar.
Imaginaría cierto consenso al pensar que son las personas que viven en situación de pobreza extrema las que deberían de recibir programas sociales, pero ciertamente no son ni han sido los únicos receptores de los programas de transferencias. A lo largo del tiempo se han ido modificando los beneficiarios, agregando conjuntos poblacionales de distintas características.
¿Por qué no agregar a las personas que viven en pobreza, que no es lo mismo que pobreza extrema? ¿Por qué no agregar a las familias con hijos pequeños y en situación de pobreza? ¿Por qué no sumar a los estudiantes? ¿Y por qué no también a las madres solteras? ¿Y a los adultos mayores? ¿A las familias de quienes migraron hacia otros países? Así como en el párrafo anterior, la lista podría continuar. A fin de cuentas, el que otorga el programa es quien decide el beneficiario.
¿Condicionar o no?
Los programas pueden diseñarse de muchas formas. Una es condicionar la entrega de los recursos a las familias a si éstas cumplen ciertas metas usualmente relacionadas con salud o educación (mantener a los niños y niñas en la escuela, cumplir esquemas de vacunación, llevar a los menores al médico, acudir a chequeos prenatales, entre otros). Este tipo de programas tienen, a grosso modo, dos objetivos: alcanzar un nivel básico de protección social de tal forma que se reduzca la pobreza actual y romper los círculos de pobreza a través de la inversión en capital humano.
El Banco Mundial —recopilando datos de muchos países— señala que ha habido impactos importantes en la reducción de la pobreza, en la escolarización, avances nutricionales e incluso en la disminución del trabajo infantil. Es más difícil medir los impactos de largo plazo en cuanto al combate de la pobreza estructural y ahí la evidencia es más escasa.
Los economistas solemos decir que los programas de transferencias distorsionan los incentivos y, por ende, ocasionan cambios en la conducta. Por ejemplo, incentivar mediante el otorgamiento de recursos en efectivo el cultivo de ciertos productos agrícolas ocasionará que se migre hacia esa producción más allá de si hay mercado o demanda de esos bienes; otorgar dinero por sembrar algún tipo particular de árbol podría ocasionar deforestación o cambios en los ecosistemas regionales. Ningún programa social estará exento de esas distorsiones y por ende es indispensable que se diseñen de la manera más adecuada para atender justo a las poblaciones que se desea atender, cuidando a otras que se quedan cerca de los requisitos para acceder al programa.
Por esta razón, se sugiere que los programas de transferencias directas, en efectivo —sin condiciones— son más eficientes. En primer lugar, son mucho más sencillos de implementar. No se exigen condiciones y por ende no se tiene que verificar su cumplimiento. En segundo, se ha demostrado que las transferencias frecuentes y confiables provocan mejoras simultáneas en el consumo, inversión, nutrición, salud mental e incluso pueden disminuir la maternidad adolescente y la violencia doméstica(1). Hay evidencia, además, de que si el programa está bien diseñado no se incrementa el consumo de “bienes de tentación”(2) ni reducen la participación en el mercado laboral.
Los programas de transferencias no condicionadas han resultado muy eficientes en contener situaciones de pobreza en choques esporádicos, como eventos climáticos o la propia pandemia de Covid-19. Se pueden implementar rápido y la base de beneficiarios puede cambiar en un plazo muy corto.
Sin embargo, también tienen limitantes. No hay, hasta el momento, suficiente evidencia de que estos programas logren un aumento sostenido en la escolaridad ni inversiones de mediano y largo plazo. Sí hay evidencia, sin embargo, de que los impactos positivos de corto plazo mencionados previamente se disipan al reducirse o eliminarse los programas.
Además de la presión fiscal que los programas sociales pueden causar en las finanzas públicas, quizás el mayor dilema de su otorgamiento radica en el uso electoral que se les ha dado.
Algunos programas sociales de la actual administración
La pobreza fue uno de los temas más abordados en la campaña presidencial de 2018. El presidente López Obrador logró ponerlo y mantenerlo en la agenda nacional. Sin entrar en detalles por cuestiones de espacio, durante esta administración se cambió el diseño de los programas de transferencias y se amplió la cantidad de beneficiarios. Se eliminó la condicionalidad de algunos programas y otros se crearon suponiendo el cumplimiento previo de algunas características como la siembra de ciertos productos.
Este año, el gobierno federal planea una asignación de 3 billones 756 mil millones de pesos, que representan 41% del presupuesto total, para desarrollo social, un aumento de 7.6% en términos reales en comparación con lo aprobado para 2023.
Los recursos para la Secretaría del Bienestar —que no es la única Secretaría a través de la cual se implementa la política social— contempla una asignación de 544 mil millones de pesos en el presupuesto de egresos para este 2024. En comparación con los recursos de 2023, este monto representa un aumento de 25.2% real.
Hay ocho programas sociales prioritarios. El monto total asignado a ellos alcanza los 646 mil 785 millones de pesos. Frente a 2023, el incremento en 2024 fue de 21% en términos reales.
Es difícil e ingenuo pensar que ese incremento no tenga algo que ver con que 2024 haya sido un año electoral.
El programa social más relevante para la actual administración —tanto en beneficiarios directos como indirectos como en monto asignado— es la Pensión para Adultos Mayores. Los datos hablan por si mismos. Para 2024, el total de pensiones y jubilaciones(3) alcanzará un monto de un billón 945 mil millones de pesos, representará aproximadamente 52% del total del gasto en desarrollo social y equivale a 22% del gasto neto total previsto para el año.
El objetivo del programa es mejorar la situación de protección social de toda la población adulta mayor de 65 años o más, a través de una pensión económica. Según información proveniente de fuentes oficiales(4) la inversión social para 2024 será de 465 mil 048 millones de pesos. Actualmente el monto de la pensión es de 6 mil pesos bimestrales, un aumento del 25% frente a 2023. El apoyo para adultos mayores de 2007 a 2012 permaneció en mil pesos y no tuvo ningún aumento. De 2013 a 2018 aumentó 160 pesos, y de 2018 a 2023 fue de 4 mil 840 pesos. Es imposible negar el impacto positivo que este programa ha tenido en un número importantísimo de personas, que incluye no solo al beneficiario directo sino a sus familias.
Otros programas importantes, pero en una escala distinta, son:
1. Jóvenes Construyendo el Futuro en el que jóvenes entre 18 y 29 años pueden capacitarse en un centro de trabajo y se les paga 7 mil 572 y seguro médico a través del IMSS. A mayo de este año había 293 mil 92 jóvenes registrados en el programa.
2. Becas Benito Juárez(5) cuyo objetivo es incentivar, a través de una transferencia de 920 pesos mensuales, a los estudiantes de primaria, secundaria y bachillerato a no dejar sus estudios por falta de recursos.
3. Sembrando Vida da un pago mensual de 6 mil 250 pesos y aportaciones en especie a personas que habitan en localidades rurales con niveles de rezago social y que son propietarios o poseedores de 2.5 hectáreas disponibles para ser trabajadas en un proyecto agroforestal.
4. Pensión para el Bienestar de Personas con Discapacidad Permanente que otorga 3 mil 100 pesos bimestrales a personas de entre 0 y 29 años con alguna discapacidad.
5. El Programa para el Bienestar de Niñas y Niños Hijos de Madres Trabajadoras cuyo objetivo es mejorar las condiciones de vida de niñas, niños, adolescentes y jóvenes en situación de vulnerabilidad por la ausencia temporal o permanente de uno o de ambos padres, a través de una transferencia de hasta 3 mil 600 pesos bimestrales.
Si bien la lista no es exhaustiva, la cantidad de programas —no el monto de los mismos— es menor en esta administración. Hay críticas importantes a algunos de ellos porque no están necesariamente mejorando la situación de pobreza estructural que se vive en el país. Los datos de pobreza de Coneval revelan que entre 2018 y 2022, la población en situación de pobreza disminuyó 9.8%, habiendo un total de 46.8 millones de personas en situación de pobreza, pero la pobreza extrema aumentó 4.68%. El sistema educativo y el de salud, claves en cualquier sistema que desee contener y revertir la pobreza de la población, han empeorado(6). Son los datos más recientes en la medición multidimensional de la pobreza que tenemos en México.
Al cierre
Los programas de transferencias deberían de ser considerados paliativos y parte importante de una política social estructurada que no únicamente resuelva de forma momentánea las carencias de ingreso de la población, sino que ataque causas. Es mucho más fácil decirlo que hacerlo, pero si como país se desea romper el círculo de pobreza generacional no bastarán las transferencias.
Olvidemos por un momento la presión fiscal que ya existe y supongamos que México cuenta con los recursos monetarios para continuar con los programas. Si no cambiamos el sistema de salud y el sistema educativo de fondo, reconociendo el momento de cambio que vive el mundo y el país, no habrá avances sostenidos. Sí, las transferencias son clave en ciertos momentos, pero no deberían el único pilar de una política social sólida.
Notas: 1. Banco Mundial, What have we learned about cash transfers? Consultado en línea: https://blogs.worldbank.org/en/impactevaluations/what-have-we-learned-about-cash-transfers el 15 de agosto de 2024.
2. Tempation goods, en inglés. Hace referencia a bienes como alcohol, tabaco o productos excesivamente caros. Ver https://www.journals.uchicago.edu/doi/abs/10.1086/689575.
3. Consideradas en los Ramos de Aportaciones a Seguridad Social y las pensiones a cargo de la Secretaría del Bienestar (pensiones contributivas y no contributivas).
4. Datos obtenidos de: https://pub.bienestar.gob.mx/v2/pub/programasIntegrales/13/5981.
5. Datos obtenidos de: https://evaluacion.becasbenitojuarez.gob.mx/es/documentos/eval/Uso_de_Becas_Bienestar_Benito_Juarez.pdf.
6. https://www.coneval.org.mx/Medicion/MP/Documents/MMP_2022/Pobreza_multidimensional_2022.pdf.
