Este lunes se anunció en la oficina oval de la Casa Blanca el entendimiento entre Estados Unidos y México en materia comercial como culminación bilateral del proceso de modernización del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). El anuncio fue inusual por su formato y contenido. Sólo en la era de Donald Trump podría darse un evento de esta naturaleza: en el escritorio presidencial, con el presidente de México en el altavoz del teléfono, sin banderas de los países en el fondo y con una colección de placas de policía en su lugar. En términos de contenido, la principal noticia consistió en la ausencia de Canadá y el fuerte lenguaje de Trump con respecto a su principal aliado histórico y su primer socio comercial y mercado para sus exportadores.
El progreso en la renegociación tenía ya mucho de positivo, de hecho suficiente para que la modernización del TLCAN pudiera ser considerada como exitosa. Aunque se habla poco de estos temas, se lograron importantes avances en materia de asuntos sanitarios y fitozoosanitarios, procedimientos aduaneros, y facilitación de comercio, propiedad intelectual, empresas propiedad del estado, pequeñas y medianas empresas, competencia económica, barreras técnicas, telecomunicaciones, servicios financieros, transparencia y medidas anticorrupción, buenas prácticas regulatorias, comercio electrónico, anexos sectoriales y otros capítulos.
La atención se ha centrado en los temas más espinosos y controvertidos puestos en la mesa por Estados Unidos con el propósito de cumplir con el objetivo del presidente Trump de obtener un resultado asimétrico, a su favor. A diferencia de la negociación hace 25 años, que fue también muy compleja y difícil pero en la que había una comunión de objetivos entre los tres gobiernos (construir un área de libre comercio, servicios e inversión que se convirtiera en ejemplo para negociaciones en el resto del mundo), ahora el propósito de Estados Unidos es rebalancear el tratado para dejar de “perder”. En especial, disminuir o incluso eliminar el déficit comercial para con México y volverse más atractivo para el establecimiento de operaciones de manufactura.
Es por esta razón que el embajador Robert Lighthizer fijó como prioridad desincentivar la inversión en México y promover la proveeduría (sobre todo el acero, industria de la que él fue parte 30 años) de su país en las cadenas de valor. Esto explica la insistencia en reglas de origen más estrictas para automóviles y línea blanca, en mermar las disciplinas en materia de inversión para que las empresas sean menos proclives a invertir en México en manufactura, eliminar el capítulo XIX del TLCAN para que sea más fácil la imposición exitosa de cuotas compensatorias a exportaciones mexicanas y canadienses, hacer más rígidas las condiciones laborales y tener una cláusula del ocaso para que el tratado necesite ser resucitado cada cinco años.
En este contexto, la estrategia de Canadá y México terminó siendo fundamentalmente defensiva y se dejó de un lado, por la agresividad del gobierno Trump, buscar un acuerdo en el que se discutieran temas relevantes, ofensivos y novedosos para la competitividad futura de la región y para atacar algunos de los problemas más álgidos que la aquejan. Por ejemplo, conseguir para los socios del TLCAN una excepción a la Jones Act que prohíbe el cabotaje marítimo y la construcción y reparación de navíos; promover un esquema para una integración y desarrollo eficaz de turismo médico; eliminar la posibilidad de la imposición de cuotas compensatorias entre socios; expandir el universo de profesiones con visas de entrada múltiple TLCAN; liberalizar el transporte, incluido el cabotaje, en sus modalidades aéreas y terrestre; expandir el mandato del Banco de Desarrollo de América del Norte para apoyar infraestructura terrestre y urbanismo; acordar un pacto para promover el desarrollo económico de América Central y otros.
El entendimiento contiene avances en los temas en los que se encontró espacio de convergencia, al tiempo que se trató de minimizar el daño mercantilista en aras de salvaguardar el TLCAN. Una vez que se hagan públicos los textos podrá emitirse un juicio fundamentado sobre el balance de la negociación.
En el corto plazo, hay un beneficio importante en tanto que se disminuye el riesgo de que el gobierno de Estados Unidos invoque la cláusula de salida 2205 y se transita a un ámbito macroeconómico de menor incertidumbre. De hecho, éste era uno de los objetivos centrales tanto del gobierno saliente como del entrante en México.
Adicionalmente, Enrique Peña Nieto y Andrés Manuel López Obrador tenían un incentivo para que el primero firme el nuevo tratado antes de la entrada del nuevo gobierno. Peña, por la responsabilidad de cerrar un expediente complejo y que el equipo negociador había manejado con tino. AMLO, además de la contribución al panorama macroeconómico para su primer año en 2019, quizá prefería que su firma no quedara en la base del principal pilar del “neoliberalismo”, el TLCAN. Los negociadores de Estados Unidos supieron aprovechar este ánimo mexicano para presionar condiciones de cierre.
No obstante, el proceso todavía no termina. El punto número uno en el expediente es la incorporación de Canadá al entendimiento final. Se cometería un grave error estratégico al pensar que un acuerdo bilateral con Estados Unidos es superior al TLCAN original, tanto por razones económicas como políticas. El nivel de integración entre las tres economías hace que no sea ni realista ni competitivo tener acuerdos por separado. Es incongruente insistir en estrictas reglas de origen cuyo cumplimiento requiere del concurso de insumos de toda la región y en acuerdos bilaterales. Se antoja imposible cumplir con las reglas de origen de automóviles si sólo se pueden acumular insumos de dos de los tres socios; por otro lado, si se permite acumulación de origen de los tres carece de sentido la bilateralidad.
Políticamente es contraproducente excluir a Canadá. Y no sólo por la valiosa contribución que ha hecho este país amigo y solidario desde que se incorporó a las negociaciones originales hace 25 años y porque con los tres se sientan las bases para una comunidad de América del Norte, competitiva para con el resto del mundo, sino que se maximiza la viabilidad política del acuerdo renegociado en el Congreso de Estados Unidos. Si el trilateral es de por sí controvertido e incierto su paso por la cámara de Representantes y Senado estadounidenses, el bilateral con México tiene menores probabilidades. Sin Canadá se pierden votos cruciales en estados de la frontera norte, tanto Republicanos como Demócratas. Parece también ingenuo creer al embajador Lighthizer que un gran número de Demócratas cercanos a sindicatos votarán a favor en vista de las concesiones mexicanas en materia laboral y las restricciones sectoriales del capítulo XI de inversión. La lección de la historia es clara: la abrumadora mayoría de este tipo de congresistas exige concesiones pero nunca votará por un acuerdo que promueva el libre comercio.
Canadá puede unirse y salvar la trilateralidad esta semana o, aún, posteriormente con miras a firmar en noviembre. Otra opción a la que debe darse el peso que merece es proseguir con las negociaciones hasta que se atiendan todos los pendientes canadienses a pesar de que esto implique posponer la firma unas semanas o meses. No hay impedimento legal para no firmar en noviembre y posponer la firma puede convertirse en elemento clave para preservar la idea de América del Norte, la integridad del tratado y su viabilidad política.
La incertidumbre sobre el resultado de la elección de congresistas en Estados Unidos en noviembre es una razón adicional para tener cautela respecto a comprometer al presidente de México y al primer ministro de Canadá a firmar a finales de ese mes en un ambiente político impredecible en Washington.
Navré, Canadá.