Históricamente, la administración pública estuvo vinculada con el titular del poder ejecutivo, fuera este rey, primer ministro o presidente. A ese titular le correspondía ejercer las funciones relacionadas con la guerra, la paz, la construcción de caminos, el establecimiento de registros o el otorgamiento de autorizaciones, por ejemplo. En la clásica división de poderes ello se hacía a partir de las normas generales emitidas por el congreso y se dejaba a los tribunales la resolución de los conflictos que pudieran surgir. La función ejecutiva y la acción administrativa sabían su lugar en el mundo jurídico.
Durante años, esta distribución funcional operó de manera ordenada y previsible. Comenzó a transformarse con los compromisos que el Estado adquiría por sus mayores intervenciones sociales e individuales. Independientemente del origen político del jefe de la administración pública, el jefe de gobierno, mayores tecnificaciones fueron requeridas. Los modos de actuar no solo exigían de legitimación política, sino también de saberes que permitieran la resolución de problemas en condiciones eficientes y estandarizadas. Son notables los cambios que comenzó a experimentar el mundo después de la Segunda Guerra Mundial. Bajo una idea de recursos públicos limitados, se requirieron mayores precisiones para diagnosticar, planear, programar, ejecutar, evaluar y auditar. Comenzaron a aparecer modos de actuar que no se hicieron depender de la acción legislativa más allá de los grandes trazos y asignaciones. La administración comenzó a autonomizarse del legislador. Ese fue el inicio. En los años siguientes dos grandes transformaciones más se sumarían. La primera, por la vía de reclamar para la administración conocimientos y capacidades, tales que, concomitantemente se pudiera inhibir la participación de otros órganos del Estado, particularmente los tribunales. La llamada “deferencia” a la administración y sus capacidades técnicas fue el argumento para privar a los jueces de competencias revisoras. En segundo lugar, comenzó a hablarse de la necesidad de diferenciar las soluciones políticas de las técnicas. Al distinguir intereses y racionalidades que, se decía, tenían diversos orígenes y finalidades, comenzaron a nacer los órganos autónomos. Con los años el número creció y algunos adquirieron estatus constitucional.
Se llegó así a una nueva situación. La administración pública aumentó sin quedar subordinada como antes al legislador, logró fijar una posición frente a la presencia de los tribunales y logró márgenes de competencias y actuaciones, fuera del Ejecutivo. Para visualizarlo en conjunto, la administración se autonomizó normativa y materialmente, alegando siempre la satisfacción de intereses básicos que por su importancia, continuidad y peculiaridad, no podían ser satisfechos por nadie más ni de otra manera (cosa distinta es, desde luego, la capacidad de los titulares en lo personal y de los órganos creados en lo normativo, para alcanzar los resultados buscados).
El modo como la administración pública está estructurada y pretende que funcione en el país, sigue las líneas mencionadas. Quien suponga que el Presidente es omnipresente u omnipotente en términos administrativos, mantiene una imagen atrasada. No se va a negar que sigue teniendo enorme poder e influencia. Se trata de advertir que, en lo cuantitativo, mucho de lo que antes hacía, ha dejado de corresponderle y, en lo cualitativo, ha perdido facultades en materias importantes. De esto precisamente se trata el libro de Virgilio Andrade, La Administración Pública en la Constitución Mexicana, de próxima aparición en el Fondo de Cultura Económica. Lo que el profesor Andrade hace con cuidado y detalle, es mostrarnos cómo esa organización estatal se ha ido transformando a lo largo de la vigencia de la Constitución de 1917 y cómo se encuentra constituida. Este diagnóstico acumulado e incremental es, me parece, vital para enfrentar el futuro. En un país de casi 125 millones de habitantes, enormes desigualdades, grandes ineficiencias y múltiples rezagos y reclamos, el hacer de la administración será determinante. Más allá de que el legislador siga emitiendo mandatos, el Presidente de la República decretos y los tribunales sentencias, alguien tendrá que construir caminos, aeropuertos, abrir escuelas, otorgar visas, perseguir delincuentes y procesarlos, mantener cadenas productivas y suministros de agua, entre muchas otras cosas. Todo eso es lo que precisamente le corresponde hacer a la administración pública. Saber en dónde está es necesario para saber qué se quiere hacer con ella.
Ministro de la SCJN. Miembro de El Colegio Nacional. @JRCossio
