Para hablar de la OTAN hoy, es necesario hacer un análisis de su evolución. En un primer paso conviene recordar como antecedente principal su constitución como paraguas de seguridad europea provista por Estados Unidos frente al expansionismo soviético, a partir de la consolidación del bloque socialista en la zona oriental del viejo continente, proceso que se extendió desde la Segunda Guerra Mundial a 1960.
En el caso de Europa occidental este paraguas se concretó particularmente en un periodo dividido en dos etapas: 1) entre 1947 y 1949, cuando Londres y París firmaron el Tratado de Dunker que frente a un posible revanchismo alemán, la posterior creación de la Unión Europea Occidental como tratado defensivo, y su posterior “vaciamiento” de facto por la creación de la Alianza noratlántica; y 2) entre 1952 y 1955, cuando al interior del proceso de integración se propuso la creación de una Comunidad de Defensa Europea, cuya base de seguridad intentaba responder a la pregunta sobre “¿qué hacer con Alemania?”, y que con la negativa francesa de ratificar abrió la puerta de la OTAN a la República Federal Alemana en 1955.
A partir de este momento, la organización de defensa militar significó para Europa occidental no sólo una garantía externa frente a su vecino oriental, también el paraguas de seguridad transatlántico tuvo consecuencias para el ámbito interno: el esfuerzo colectivo de la defensa permitió a los países europeos occidentales redirigir energías y recursos a ámbitos que repercutieron en el crecimiento económico experimentado durante las décadas de los años 50 y 60 del siglo pasado.
Un segundo elemento de la evolución de la organización puede encontrarse en lo que Karl Deutsch definió como “comunidades de seguridad” (1961). Para él, éstas son definidas por un alto grado de transacciones transnacionales regulares entre sociedades, en donde la comunicación social tiene un rol fundamental en la constitución de una cierta idea de comunidad, lo cual forma un prerrequisito para las relaciones pacíficas. Es así que la OTAN representaba una forma de solución de controversias que por definición dejaba de lado el uso de la fuerza física entre los miembros, trasladando esta posibilidad con aquellos que no se compartía la base de la identidad de comunidad política.
Desde esta perspectiva es que la organización creada a partir del Tratado de Washington es la piedra fundamental de la defensa del mundo occidental, definido por el orden liberal de posguerra bipolar. Esto representó una de las manifestaciones más claras de la llamada “relación especial transatlántica”. Sin embargo, en el periodo que puede contarse desde 1960 hasta 1991, el Artículo 5 del Tratado nunca fue invocado y, por el contrario, a lo largo de esas décadas, dicha relación llegó a ser catalogada como una “asociación problemática” (recordando las palabras de Henry Kissinger) o incluso puesto en duda los conceptos de esta unidad de Occidente, cuando por ejemplo la Francia de Charles de Gaulle retiró la su flota del mando conjunto de la Organización y de la estructura militar integrada. Este apartado nos ayuda a contextualizar cómo las tensiones al interior de la OTAN han estado presentes de forma constante, especialmente acentuadas a partir de lo que se definió como la interdependencia compleja (Keohane y Nye, 1977), que nos explicaría que mientras Estados Unidos veía un tipo de amenazas a la seguridad, Europa empezaba a construir un acercamiento diferente a las percepciones de seguridad.
Sin embargo, considerando el escenario internacional que sufre transformaciones estructurales, el Tratado del Atlántico Norte se presentó como uno de los rasgos clave del orden liberal que funcionaba como “pegamento” o “cemento” (Ikenberry, 1999) frente a un futuro orden internacional post Guerra Fría. Fue en 1994 que esta organización redefinió su concepto estratégico de seguridad, lo que hizo que se presentara la primera operación no defensiva: la intervención en Los Balcanes durante la década de los años 90.
A partir justamente de los cambios en el sistema internacional que se presentaron en el decenio 1991-2001, estas divergencias en la conceptualización de las amenazas a la seguridad internacional se materializaron en la tercera etapa de la evolución para la OTAN: lo que podemos definir como la seguridad frente a la multipolaridad. Tres hechos ejemplifican la situación. El primero de ellos: después de los ataques terroristas del 11-S de 2001, la invocación del Artículo 5 por parte de los socios europeos nunca fue considerada seriamente por Estados Unidos (como lo ejemplifica el “multilateralismo a la carta” de las intervenciones en Afganistán e Irak). Segundo: la intervención militar aérea (en forma de zona de exclusión) en la guerra civil siria en 2011. Y tercero, las tensiones de una nueva guerra fría en un escenario post bipolar generada a partir de la anexión de Crimea a Rusia desde 2014.
En este escenario de (in)seguridad multipolar la OTAN celebra sus 70 años de vida. Dos debates se plantean para acercarnos a posibles respuestas sobre qué tan obsoleta puede ser o para qué sirve actualmente. El primero de ellos, la exigencia de Donald Trump de una mayor implicación europea en los gastos de seguridad no es nuevo: el discurso de “compartir la carga” ya se presentaba durante los pasados años 80. La diferencia hoy es el cambio estructural de la distribución del poder (desde los polos estatales como China, Rusia o Irán, hasta los no estatales como el terrorismo). Aquí resalta el llamado que tanto Angela Merkel como Emmanuel Macron han hecho respecto a la construcción de una “soberanía europea”. El segundo debate se centra en la ampliación del concepto estratégico de seguridad que ahora se ha materializado en la militarización de la vigilancia de las rutas migratorias en el Mar Mediterráneo como medida de disuasión. Ambos debates podrían ser entendidos como que la OTAN no enfrenta desafíos externos, sino que estos son internos y tienen que ver con la persistencia y redefinición de los valores que permitan hablar de una comunidad en sentido de identidad de pertenencia.
Profesor de Relaciones Internacionales
UNAM y Universidad Iberoamericana
agarciag@comunidad.unam.mx