1.- Una democracia deteriorada.
La revisión del federalismo y de la democracia electoral nos ofreció la oportunidad de mirar de cerca algunos de los problemas más relevantes que enfrentan el país y el sistema político. El estado que guarda la democracia en México en este momento fue el marco general para las exposiciones y la discusión.
Los procesos de alternancia, primero de forma conflictiva y después de manera institucional, han tenido como referencia fundamental la relación entre el centro y las regiones. En este marco se ubica el federalismo como lógica de una relación complicada que apunta hacia problemas tan actuales como el deterioro de muchas administraciones locales que han terminado con resultados muy negativos: endeudamiento, corrupción, impunidad y mucha violencia.
De forma repetida se anotó en la mesa que de las alternancias no se siguieron buenos gobiernos, y que la competencia y el pluralismo han generado nuevos problemas: por una parte, un acentuado clientelismo y un debilitamiento de los contrapesos que dan como resultado un pluralismo debilitado en su expresión gubernamental. Por otra parte, el mismo modelo político-electoral ha resuelto el problema de generar un sistema competitivo, pero ha propiciado una representación muy defectuosa y un distanciamiento entre representantes y representados. En un estudio reciente, Informe País sobre la calidad de la ciudadanía en México (IFE, 2014), se puede documentar de qué forma se ha deteriorado la percepción ciudadana sobre la política y lo público: cómo ha crecido la desconfianza en la autoridad hasta niveles que afectan de manera central el sistema de impartición de justicia; cómo se ha generado un enorme desencanto en el sistema democrático, y cómo se han debilitado o no se han podido fortalecer los lazos entre los ciudadanos. Es lo que se ha llamado la ciudadanía de las tres D: desencanto, desconfianza y desvinculación.
Hay una distancia que se agrava de forma progresiva entre representantes y ciudadanos, de tal forma que, en un estudio que se hizo cuando todavía era IFE, se detectó que siete de cada 10 ciudadanos consideran que los políticos, la clase política y los legisladores no los representaban y sólo legislan para sus intereses. Como pareja de la crisis de la representación, también existe una enorme desconfianza en las autoridades, y en la base de este desencanto y desconfianza existe una visión de que el país está inundado de corrupción y de impunidad. Esta cifra terrible de que 98% de los delitos que se cometen nunca llegan a la justicia es bastante alarmante. También la cifra que da Transparencia Internacional sobre cómo el país se ubica en el lugar 103 de 175 en términos de transparencia. Son datos que expresan realidades de las que no podemos sentirnos ni medianamente satisfechos. Tal vez en este contexto las instituciones y los actores políticos que se encuentran, digamos, en el escenario son, paradójicamente, los actores menos apreciados por la ciudadanía. Hay un desprecio, podríamos decirlo, de los ciudadanos hacia los partidos, hacia el gobierno, hacia los legisladores, hacia los sindicatos.
2.- Déficit de capacidades.
De forma más o menos equivalente, hubo dos cambios que se encontraron: por una parte, los procesos de competencia electoral y las alternancias políticas, y, por la otra, la descentralización del gasto federal, sobre todo en materia de educación y salud. Como una de las expresiones de la nueva pluralidad democrática del país, se hizo —de forma progresiva y constante— un traslado de recursos del centro a las regiones. Esta expresión del federalismo mexicano no se acompañó de un fortalecimiento de las capacidades institucionales en el espacio local, con lo cual las expresiones democráticas y federalistas se han visto vulneradas y los resultados están a la vista: gobiernos que dejan muy endeudados a sus estados y metidos en pantanosos expedientes de corrupción y desviación de recursos. Con fallas graves en las instituciones que sirven para ejercer contrapesos al Poder Ejecutivo, como el Congreso; con medios e información cuya función ha sido desvirtuada o secuestrada por intereses particulares; con una sociedad civil organizada que no ha logrado, salvo en casos excepcionales, como sucedió con las elecciones locales en junio de 2016, poner un alto a esos gobernadores que han violado la legalidad y han convertido los recursos públicos en patrimonio particular. Un sistema político que ha fallado.
3.- Cambiar las reglas y seguir igual.
Ya sabemos por una larga experiencia que un cambio de reglas puede ser una simulación, un movimiento para que todo siga más o menos igual. En este contexto nos preguntamos si la reforma político-electoral de 2014 fue un cambio poco afortunado, porque no contribuyó a generar mejores reglas del juego.
En el pasado reciente se llegó a pensar que una reforma constitucional era suficiente para generar cambios; así lo probó, por ejemplo, la reforma de 1996, cuyos resultados se vieron en 1997 con la pluralidad en el Congreso, y en el año 2000, con la alternancia presidencial. Después la experiencia nos ha enseñado que se necesitan muchísimos pasos extras, desde una adecuada legislación secundaria hasta un desempeño con capacidades para innovar y arriesgar por parte de los operadores y de los actores. También sabemos que entre la autonomía real de las instituciones, que cumplen funciones de Estado como la organización electoral, la defensa de los derechos humanos o el acceso a la transparencia, y la captura partidista de intereses particulares hay sólo una delgada frontera, que es cruzada en muchas ocasiones. De forma cotidiana, los partidos políticos se apropian de la autonomía a través de sus cuotas.
Fuimos del Instituto Federal Electoral (IFE) al Instituto Nacional Electoral (INE), un cambio de nombre caprichoso, pero vimos que los partidos mantuvieron sus cuotas en los nombramientos de los consejeros. Del IFE al INE, ¿qué tanto ha cambiado la intervención de los gobernadores en las funciones de Estado que realizan estas instituciones autónomas? Del IFE al INE se generó una institución complicada de gobernar que apunta a un déficit de legitimidad importante. Ya se sabe que el organismo nacional quedó a la mitad entre los controles de los gobernadores y los partidos políticos. Esos actores que cada vez tienen más dinero público rinden menos cuentas, y varios de ellos son buscados por la PGR. Así seguimos con el control de los partidos, sus cuotas y su alergia a la autonomía y a la independencia de estos espacios. Si el modelo híbrido de tener dos estructuras que se tienen que coordinar, es decir, entre el INE y los organismos locales, los OPLES, llegara a funcionar, sería porque se logró que los controles de los gobernadores quedaran desarticulados, pero esto todavía está por verse.
4.- Crisis y agenda.
Hay varias crisis dentro del sistema político que se tienen que enfrentar. En primer lugar, hay un vaciamiento de la representación que se expresa en el malestar social, el desencanto y la desconfianza. Tenemos un sistema de partidos que se ha convertido realmente, en muchos sentidos, en una partidocracia que cada vez representa menos a la ciudadanía. Un modelo electoral bicéfalo muy costoso, muy complicado, en un país con altísimos niveles de desigualdad y de pobreza. Un modelo de comunicación política y de campañas completamente espotizado. Un árbitro que frecuentemente es burlado por los mismos jugadores en donde una parte de estos árbitros se han coludido para proteger intereses de partidos. Tenemos partidos que violan de forma sistemática la normatividad. Y finalmente, la difícil operación de dos sistemas electorales que se tienen que coordinar a nivel nacional y a nivel local. Los partidos, sean de izquierda, de centro, de derecha, pequeños o grandes, gobiernen o sean oposición, no son espacios para la participación, no cumplen con una rendición de cuentas suficiente y no cuentan con mecanismos para una participación sustantiva y representativa.
La vinculación entre el federalismo y la democracia electoral está en crisis y no sólo porque tenemos estos resultados, sino porque hay que ver más allá de los procedimientos; es decir, hay que hacernos cargo, como país, de que algo no está funcionando, porque el resultado de estos gobiernos locales que terminan en esta condición crítica se va multiplicando. Se rompieron los equilibrios, los balances de cuentas, los Congresos locales no funcionan, la prensa no ha estado atenta, la sociedad civil organizada no marca límites.
Una apuesta estratégica de estos seminarios y de las propuestas que surjan para el centenario de la Constitución será orientar los cambios para construir ciudadanía en contra de estos modelos de partidocracia y de la inercia que ha normalizado el desencanto y la desconfianza. Se tienen que romper estos pactos que vacían cada vez más la representación. Es necesario terminar con las cuotas partidistas que han capturado los espacios de autonomía; es urgente fortalecer las capacidades institucionales para tener contrapesos en los gobiernos locales. Hay que cambiar el modelo híbrido de organización electoral y construir una institución nacional completa; se necesita transformar el modelo que genera la partidocracia asentada en el enorme financiamiento público y el acceso privilegiado a los medios de comunicación. Son asuntos fundamentales que están en el centro de la relación entre democracia y federalismo.
* Investigador del CIESAS